تصمیم کارشناسی به جای مجادله رسانه‌ای

ماهیت فنی و حقوقی FATF

FATF یک نهاد تخصصی است که بر اساس قواعد ۴۰گانه خود، شفافیت سیستم مالی جهانی را تضمین می‌کند. این نهاد کشورها را به اجرای کنوانسیون‌های بین‌المللی مانند کنوانسیون پالرمو و CFT (مبارزه با تامین مالی تروریسم) ملزم می‌کند. ایران دو مورد از چهار کنوانسیون کلیدی FATF را پذیرفته و برای خروج از لیست سیاه باید دو کنوانسیون باقی‌مانده را نیز تصویب کند. از نظر موافقان، تکمیل این روند اعتماد جامعه بین‌المللی به نظام بانکی ایران را افزایش می‌دهد و باعث تسهیل معاملات تجاری و بانکی می‌شود. اگرچه FATF دارای ماهیتی فنی است، اما ابعاد سیاسی نیز در آن به چشم می‌خورد. برای مثال تحریم‌های آمریکا علیه ایران سیاسی هستند و با تغییر دولت‌ها یا توافقات بین‌المللی مانند برجام امکان تغییر در آن وجود دارد. با این حال برخی از کارشناسان معتقدند که شفافیت بانکی حاصل از اجرای استانداردهای FATF می‌تواند در مسیر رفع تحریم‌های آمریکا  یا خنثی کردن آنها کمک‌کننده باشد. این مساله نشان‌‌دهنده ارتباط تنگاتنگ مباحث فنی و حقوقی با ملاحظات امنیتی و سیاسی است.

با وجود ملاحظات سیاسی، متخصصان معتقدند عضویت در FATF به معنای «خدشه‌دار شدن استقلال سیاسی و اقتصادی» ایران نبوده و درصورت پذیرفتن کنوانسیون‌های گروه ویژه اقدام مالی، اطلاعات کشورها در چارچوب مقررات خودشان باقی می‌ماند. سازوکار تصمیم‌گیری در FATF کاملا فنی و مبتنی بر اجماع کشورهای عضو است و از فشارهای یک‌جانبه‌ای مانند تحریم‌های آمریکا اثر نمی‌پذیرد.

ابزار FATF برای مبارزات حزبی

در سال‌های گذشته حضور ایران در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی به یکی از ابزارهای سیاسی جناح‌های مختلف سیاسی در ایران تبدیل شده است. برای مثال منتقدان تصویب لایحه پالرمو و CFT، معمولا از این ابزار به منظور فشار و امتیاز گرفتن از دولت‌ها استفاده کرده‌اند. در مقابل دولت‌‌هایی مانند دولت فعلی نیز، ناگریز از ابزارهایی مانند رسانه‌ها برای مقابله با فشارهای مذکور استفاده کرده است. این مساله موجب شده تا ابعاد فنی و تخصصی مساله خروج از لیست سیاه FATF زیر سایه جنجال‌های رسانه‌ای پنهان شود.

این در حالی است که پرداختن به مساله FATF نیازمند دانش تخصصی مالی و حقوق بین‌الملل است. صاحب‌نظران تاکید می‌کنند که تبدیل این موضوع به یک دعوای جناحی و سیاسی در رسانه‌ها به ضرر منافع ملی است و باعث می‌شود تا واقعیات فنی این پرونده پیچیده مخدوش شود. به همین دلیل توصیه می‌شود که تصمیم‌گیری در مورد FATF باید فارغ از ملاحظات حزبی باشد. بنابراین باید به جای استفاده از تفاسیر غیرفنی که متمرکز بر اختلافاتی حزبی است، سیاستگذاران برای حفظ منافع ملی بر تحلیل‌های حقوقی و دیپلماسی هوشمندانه تکیه کنند.

مسیر کاهش ریسک اقتصادی

از منظر فنی و حقوقی، مسیر ایران برای خروج از لیست سیاه FATF به تکمیل یک برنامه اقدام ۱۰ ماده‌ای وابسته است که ایران در سال ۲۰۱۶ متعهد به اجرای آن شد. این برنامه بر اصلاحات قانونی و فنی برای مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم تمرکز دارد.  در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم، FATF بر پذیرش و اجرای چهار کنوانسیون اصلی تاکید می‌کند تا پیش از این ۲ کنوانسیون آن توسط ایران تصویب شده بود. لایحه کنوانسیون پالرمو نیز به‌صورت مشروط، در اردیبهشت سال جاری توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید. همین تغییر نیز موجب شد تا FATF پس از ۶ سال از رئیس مرکز اطلاعات مالی ایران، ‌هادی خانی، به صورت حضوری دعوت به عمل بیاورد. با این حال تعیین تکلیف مربوط به کنوانسیون CFT، همچنان در مجمع تشخیص مصلحت نظام متوقف مانده است. این موضوع نشان می‌دهد که روند خروج نیازمند تغییرات قانونی داخلی برای هماهنگی با ۴۰ توصیه FATF است.

فرآیند خروج از لیست سیاه با ارائه گزارش پیشرفت توسط ایران به FATF آغاز می‌شود که باید شامل شواهد فنی و مستندات باشد. در مرحله بعد، یک نهاد وابسته به FATF (مانند گروه اوراسیا) ارزیابی دقیقی انجام می‌دهد که به آن «ارزیابی متقابل» گفته می‌شود. این ارزیابی کارآیی سیستم ضدپول‌شویی و ضدتامین مالی تروریسم ایران را بر ۱۱ شاخص کارآمدی، از جمله جلوگیری از پول‌شویی و مصادره دارایی‌های غیرقانونی، بررسی می‌کند. این فرآیند فنی معمولا بین ۶ تا ۱۲ماه طول می‌کشد و شامل بازدیدهای میدانی و بررسی اسناد است.

پس از تایید پیشرفت کافی ایران در زمینه اجرای توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی، بر اساس تصمیم مجمع عمومی FATF، ایران ابتدا به «لیست خاکستری» منتقل می‌شود تا تحت نظارت دقیق‌تر قرار گیرد. در نهایت، با تکمیل کامل برنامه اقدام، نام ایران به طور کامل از لیست خارج می‌شود. کارشناسان معتقدند که اصلاح قوانین داخلی به منظور اجرای توصیه‌های FATF که برخی از آنها به‌صورت قانون درآمده، می‌تواند در کمتر از یک‌سال صورت پذیرد. با این حال این اصلاح قوانین در ایران به‌دلیل وجود اختلافات سیاسی، سال‌ها به تاخیر افتاده است. به‌طور کلی، اگر فرآیند به شکل منسجم و مبتنی بر چارچوب‌های فنی پیش برود، زمان مورد نیاز برای خروج از لیست سیاه حدودا ۲سال است. انجام این اصلاحات به هماهنگی نهادهایی مانند بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و قوه قضائیه با هدف اجرای استانداردهاست.

جاده تحریم و FATF

همزمان با مطرح شدن بحث‌های مربوط به محدودیت‌های ایران برای انجام معاملات مختلف، معمولا مساله تحریم‌های آمریکا علیه ایران و اقدامات تقابلی گروه ویژه اقدام مالی به‌صورت همزمان مطرح می‌شود. با این حال این پرسش وجود دارد که آیا این محدودیت‌ها از یک جنس هستند؟ علاوه بر این آیا عبور از یکی از آنها می‌تواند زمینه‌های از میان برداشتن دیگری را فراهم کند؟ می‌توان گفت که تفاوت اصلی FATF و تحریم‌های آمریکا در ماهیت، ساختار و اثرات آن‌هاست.

FATF یک نهاد بین‌المللی است که با ۳۹عضو استانداردهایی را برای مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم تعیین می‌کند. این سازمان‌ بر اساس ارزیابی‌های فنی خود کشورهایی را که در قوانین مربوط به پول‌شویی و تامین مالی‌های مشکوک ضعف دارند، در لیست خاکستری و سیاه خود قرار می‌دهد. قرار گرفتن یک کشور در لیست سیاه به این معناست که یک کشور «پرریسک» تلقی می‌شود. با وجود این تشخیص، حضور در لیست سیاه به‌صورت مستقیم منجر به ممنوعیت معاملات بانکی با کشور مورد نظر نمی‌شود. با این حال به نهادهای اقتصادی کشورهای مختلف، مخصوصا نهادهای مالی و بانک‌ها توصیه می‌شود که برای همکاری با کشورهایی که در لیست سیاه حضور دارند، احتیاط بیشتری به خرج بدهند. این مساله موجب می‌شود تا هزینه همکاری‌های اقتصادی با کشوری که در لیست سیاه حضور دارد افزایش یابد. در حال حاضر ۲ کشور در جهان یعنی ایران و کره‌شمالی در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی حضور دارند. راه خروج از لیست سیاه  FATF، اصلاح قوانین داخلی و اجرای کامل توصیه‌های آن است.

در مقابل، تحریم‌های آمریکا یک ابزار سیاسی و یک‌جانبه است که توسط دولت آمریکا و از طریق دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) اجرا می‌شود. OFAC یک نهاد قدرتمند در وزارت خزانه‌داری آمریکاست که مسوولیت تدوین و اجرای تحریم‌ها را بر عهده دارد. اجرای تحریم‌های آمریکا نه تنها برای شرکت‌ها و شهروندان آمریکایی اجباری است، بلکه شرکت‌های خارجی نیز به‌دلیل تهدیدهای مربوط به اعمال تحریم‌های ثانویه، برای کاهش ریسک و هزینه‌های فعالیت‌های خود، برای اجرای تحریم‌های آمریکا تحت فشار قرار می‌گیرند.

این تحریم‌ها با استفاده از ابزارهایی مانند فهرست اتباع خاص و افراد مسدودشده (SDN) اعمال می‌شوند. لیست SDN یک فهرست عمومی است که توسط OFAC منتشر می‌شود و نام افراد، شرکت‌ها و نهادهایی را که معامله با آنها ممنوع است، در خود جای می‌دهد. بر اساس تحریم‌های آمریکا هرگونه معامله با افراد و نهادهای این فهرست، ممنوع بوده و دارایی‌های افراد و نهادهای خاطی که در حوزه‌های تحت نفوذ آمریکا هستند، مسدود می‌شود. این اقدامات مستقیما اقتصاد ایران را مورد هدف قرار داده آن را به انزوا کشانده است. از آنجا که دلایل وضع تحریم‌های آمریکا علیه ایران کاملا سیاسی است، رفع آنها تنها از طریق مذاکرات دیپلماتیک و توافق با دولت آمریکا امکان‌پذیر است.