مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی این موضوع می‌پردازد که چرا در سال‌ها اخیر مصوبات به نتیجه نرسیده‌اند. بر اساس این گزارش، اصلی‌ترین چالش‌های مرتبط با حوزه واردات کالا از طریق کولبری و ملوانی هشت مورد است که مهم‌ترین آنها «ورود کالا بدون رعایت ضوابط بهداشتی، امنیتی، استاندارد» و نیز «عدم‌پرداخت حقوق و عوارض گمرکی و کاهش درآمدهای عمومی» از این محل به‌شمار رفته و زمینه عدم‌اجرای سیاست‌های مصوب را فراهم می‌کند.
مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید می‌کند: بررسی علل عدم‌موفقیت سایر طرح‌ها و مصوبات ساماندهی رویه کولبری و تهلنجی نشان می‌دهد «اجرای دفعتی و یکباره اصلاحات قانونی» و همچنین «عدم‌توجه به اشتغال و معیشت مناطق مرزی»، نقش موثری در مقاومت ذی‌نفعان و عدم‌اجرای طرح داشته است، از سوی دیگر دولت به‌منظور اجرای ساماندهی تدریجی فاقد اختیارات لازم بوده‌است. در ارزیابی کلیات لایحه منتقدان از دو منظر متفاوت با لایحه دولت مخالف هستند؛ در نگاه اول به موضوعهایی نظیر «کاهش درآمدهای ملی»، «ضربه به تولید ملی»، «عدم‌رعایت ضوابط ارزی بهداشتی غذایی، امنیتی» و… تاکید می‌شود، اما در نگاه دوم که در تقابل با نگاه اول قرار دارد، از ناحیه «توسعه محلی» به موضوع ورود کرده و ساماندهی کولبری و تهلنجی را به منزله «نابودی اقتصاد محلی و افزایش بیکاری در مناطق مرزی» می‌داند. یکی از اصلی‌ترین دلایل عدم‌امکان ساماندهی مبادلات مرزی در کشور نیز تقابل این دو نگاه درمیان تصمیم‌گیران کشور و عدم‌پذیرش راهکار میانی است.
واردات ۷ میلیارد دلار کالا از طریق تهلنجی
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی نوشت: مطابق بررسی‌های انجام‌شده، سالانه حدود ۴ الی ۷میلیارد دلار کالا از طریق کولبری و ملوانی (تهلنجی) وارد کشور می‌شود. واردات از طرق مذکور، بدون طی ضوابط فنی، ارزی، بهداشتی و پرداخت عوارض دولتی صورت می‌پذیرد. یکی از اهداف اصلی لایحه ارسال‌شده ازسوی دولت با عنوان «ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی (کولبری و ملوانی) و ایجاد اشغال پایدار مرزنشینان»، ساماندهی پدیده‌های کولبری و ملوانی (ته لنجی) است که فاقد قانون هستند.
در رویه تهلنجی عملا ضوابط و سقف قانون ساماندهی مبادلات مرزی درخصوص واردات کالای همراه ملوان رعایت نمی‌شود و به رویه جدیدی تبدیل شده‌است که براساس آن تمام لنج تحت‌عنوان تهلنجی وارد کشور می‌شود. رویه کولبری نیز در هیچ‌کدام از قوانین تجاری و گمرکی کشور تعریف نشده‌است. البته در سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ هیات‌وزیران مصوباتی را به‌منظور اصلاح رویه‌های مذکور به تصویب رساند اما به دلایلی نظیر خلأ قانون‌گذاری و سایر مواردی که در ادامه گزارش به آنها اشاره خواهد شد، موفق به ساماندهی آنها نمی‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی سوابق قانونی این موضوع و تحلیل ابعاد کارشناسی لایحه پرداخته است.
کولبری
کولبری رویه‌‌‌‌‌ای است به‌منظور واردات کالا که در برخی از مناطق مرزی استان‌های آذربایجان‌غربی کردستان، کرمانشاه و مقدار محدودی در سیستان و بلوچستان صورت می‌گیرد. به‌نظر می‌رسد با مصوبه‌‌‌‌‌ای که در سال۱۳۸۹ توسط شورای‌عالی امنیت ملی صادر شد، واردات از این طریق رسمیت یافت و کولبران به وسیله کارت صادرشده از سوی مرزبانی، شناسایی و سهمیه تردد آنها کنترل میشد. در آن رویه و طی سال‌های ۱۳۸۹ الی ۱۳۹۶ کالاهایی که معمولا حجم و وزن بالایی داشتند از طریق معابر مرزی که صرفا تحت‌نظارت مرزبانی بوده و سایر دستگاه‌‌‌‌‌ها مانند گمرک در آنجا مستقر نبودند بر دوش مرزنشینان حمل و وارد کشور میشد؛ به همین سبب به مرزنشینانی که این اقلام را حمل می‌کنند، کولبر گفته می‌شود. پس از تصویب آیین‌‌‌‌‌نامه ساماندهی مبادله در بازارچههای غیرمرزی، براساس ادعای مسوولان ذی‌ربط، این اقلام صرفا از طریق بازارچههای مرزی و از طریق خودروهای سبک و سنگین وارد می‌شود و عملا فعل کولبری در بازارچههای مرزی حذف شده؛ اما بخشی از سهمیه ریالی آن توسط واردکنندگان محلی به‌حساب مرزنشینان واریز می‌شود.
در ادبیات این مناطق مرزی، کولبری به دو نوع رسمی و غیر‌رسمی تقسیم می‌شود. کولبران رسمی مشمول آیین‌‌‌‌‌نامه مصوب سال۱۳۹۶ هستند، اما در کولبری غیر‌رسمی واردات کالا بر دوش کولبران مرزنشین از طریق خلأهای مرزی و مسیرهای طولانی و صعب‌العبور انجام می‌گیرد. در این حالت هیچ‌گونه کنترلی بر تردد نوع و حجم و تعداد واردات کالا صورت نمی‌پذیرد و عمدتا اقلام ممنوعه (نظیر سلاح و مشروبات الکلی) وارد کشور می‌شود. به‌عبارت دیگر کولبری غیر‌رسمی را می‌توان معادل قاچاق‌کالا دانست. آمارهای ضد‌ونقیضی از تعداد کولبران و میزان واردات از این طریق اعلام می‌شود. تعداد کولبران از ۷۰هزار تا ۱۰۰هزار نفر برآورد شده و میزان واردات آنها از یک‌میلیارد تا ۳میلیارد دلار در سال‌تخمین زده شده‌است. این اختلاف آمار ناشی از عدم‌ثبت سیستمی اطلاعات کولبران، اقلام ورودی و همچنین گسترش پدیده کولبری غیر‌رسمی است. بررسی اخبار و اطلاعات این حوزه نشان می‌دهد ساکنان برخی از شهرهای مرکزی و متاسفانه تعداد معدودی از بانوان نیز به دلیل مشکلات اقتصادی به کولبری روی‌آورده‌اند.
تهلنجی
امتیاز کالاهای همراه ملوان در ابتدا با هدف کمک به معیشت ملوانان به آنها اعطا شد و به ملوانان و خدمه لنجهای دارای حداکثر ۵۰۰تن ظرفیت، اجازه داده شد تا در کنار کالاهای اصلی لنج مقداری از کالاهای معین را جهت مصرف شخصی بدون نیاز به تشریفات و پرداخت عوارض گمرکی وارد کشور کنند؛ به این دلیل اصطلاحا به این‌گونه اقلام تهلنجی گفته می‌شود. با کم‌رونق‌شدن بازار لنجهای سنتی و اعطای سهمیه بیشتر از مصرف شخصی به آنها این رویه به‌تدریج به‌عنوان یک رویه مستقل از حمل محموله بازرگانان شناخته شده و از نظر حجمی کل لنج را اشغال کرده ولی همچنان از عبارت تهلنجی برای آن استفاده می‌شود، لذا واردات تهلنجی معادل واردات کالا بدون ضابطه است. گفتنی است این امتیاز صرفا ناظر به لنجهای سواحل جنوبی کشور، بندر و اسکله در استان‌های سیستان و بلوچستان، هرمزگان، بوشهر و خوزستان بوده و طبق آمارهای ارائه‌شده عمده فعالیت تهلنجی در استان بوشهر انجام می‌گیرد. میزان واردات تهلنجی حداقل ۳میلیارد دلار و حداکثر ۵میلیارد دلار تخمین زده می‌شود. برآوردها نشان می‌دهد از میان حدود ۵هزار لنج با ظرفیت کمتر از ۵۰۰تن و ۷۰هزار ملوان دارای گواهینامه‌های مربوطه، حدود ۲هزار لنج و ۲۰هزار ملوان در زمینه واردات تهلنجی فعال هستند.
چالش‌ها
باتوجه به آنچه گفته شد، اصلی‌ترین چالش‌های مرتبط با حوزه واردات کالا از طریق کولبری و ملوانی عبارتند از: ورود کالا بدون رعایت ضوابط بهداشتی، امنیتی، استاندارد و…، عدم‌پرداخت حقوق و عوارض گمرکی و کاهش درآمدهای عمومی، ورود کالا بدون رعایت ممنوعیت‌‌‌‌‌ها و محدودیت‌ها، افزایش تقاضای ارز و تبادل آن خارج از ضوابط و قواعد بانک‌مرکزی، منفعت بسیار اندک مشمولان از میزان معافیت و حاشیه سود واردات و فروش اقلام کولبری و ته لنجی، وابستگی مستقیم و غیرمستقیم اقتصاد برخی از شهرها و روستاهای محروم به واردات کولبری و ملوانی، تبعات امنیتی و اقتصادی مقابله با کولبری و ملوانی در مناطق محروم مرزی و عدم‌توسعه و عدم‌ظرفیت اشتغال جایگزین برای اغلب مناطق دارای رویه کولبری و تهلنجی که به مقاومت در‌برابر اصلاح فرآیندهای فعلی منجر شده‌است.
اظهارنظر کارشناسی
چالش‌های مبادلات مرزی نشان می‌دهد علاوه‌بر لزوم ساماندهی رویه‌های کولبری و تهلنجی باید به مباحثی نظیر شیوه استقرار و همچنین اشتغال و توسعه مناطق مشمول توجه کرد. بررسی علل عدم‌موفقیت سایر طرح‌ها و مصوبات ساماندهی رویه کولبری و تهلنجی نیز نشان می‌دهد اجرای دفعتی و یکباره اصلاحات و همچنین عدم‌توجه به اشتغال و معیشت مناطق مرزی، نقش موثری در مقاومت ذی‌نفعان و عدم‌اجرای طرح داشته است؛ از سوی دیگر دولت به‌منظور اجرای ساماندهی تدریجی فاقد اختیارات لازم بوده‌است به‌گونه‌ای که دولت صرفا در حوزه اعطای تخفیف یا معافیت از سود بازرگانی دارای اختیار بوده لکن در حوزه مجوزها ضوابط و حقوق گمرکی نیازمند اختیارات قانونی است. در لایحه پیشنهادی دولت به موضوع اجرای تدریجی ساماندهی مبادلات مرزی اختیارات دولت به‌منظور ساماندهی پلکانی و اختصاص منابع حاصل‌شده از اجرای طرح به توسعه و اشتغال مناطق مشمول اشاره شده‌است.
در ماده(۱) لایحه پیشنهادی دولت به اجرای پنج‌ساله این قانون اشاره‌شده و سقف واردات کالا از رویه‌های مذکور، معادل ۱۰درصد واردات کل کشور درنظر گرفته‌شده‌است (حدود ۵میلیارد دلار در سال). البته باید عبارت «کل کشور» بعد از عبارت «واردات سال‌قبل» در صدر تبصره«۲» اضافه شود؛ همچنین در ذیل ماده(۱) به عدم‌شمول میزان موردنیاز مرزنشینان و اصناف مستقر طی پنج سال‌اجرای طرح و پس از آن اشاره‌شده ولی در سایر مواد به نحوه تعیین سقف آن فرآیند ثبت نظارت و… اشاره‌ای نشده‌است. همان‌گونه که پیش‌‌‌‌‌تر ذکر شد هدف اولیه این معافیت‌ها تامین مصرف شخصی یا خردهفروشی در سطح استان‌های مرزی بوده اما به‌تدریج از اهداف اصلی خود فاصله گرفته و به یک رویه تجاری تبدیل شده‌اند، لذا تعیین سقف و ضوابط برای مصرف شخصی یا خردهفروشی از اهمیت بالایی برخوردار بوده و در غیر‌این‌صورت به محلی جهت سوءاستفاده تبدیل خواهد شد، لذا پیشنهاد می‌شود این عبارت حذف شده یا در پایان ۵سال برای مصارف اصناف و واحدهای تولیدی شهرستان‌های مرزی اقلام تعیین‌شده توسط کارگروه ماده۴ لایحه با استفاده از معافیت۲۰درصدی از حقوق ورودی وارد کشور شوند تا خروج تجمیعی آنها از شهرستان مرزی از مزیت کمتری برخوردار باشد.
در ماده(۲) به هدایت تدریجی مبادلات غیر‌رسمی به تجارت رسمی و اجرای پلکانی حقوق ورودی اشاره شده‌است. در این ماده‌آمده: «ماده۲ به‌منظور هدایت تدریجی مبادلات غیر‌رسمی در مرزها به چارچوب تجارت رسمی کالاهای وارداتی از طریق مبادلات مرزنشینی صرفا مشمول پرداخت پنج‌درصد مالیات ارزش‌افزوده در مرحله ترخیص کالا هستند و از سایر عوارض و مالیات‌ها معاف هستند. با توجه به تاکید بر اجرای پلکانی حقوق ورودی به‌نظر می‌رسد باید در صدر ماده نیز تاکید شود که شرایط مذکور صرفا برای سال‌اول اجرای طرح است. همچنین با عنایت به تاکید ماده(۱) بر اجرای مقررات تجاری کشور پس از پایان پنج سال‌و تاکید بر شیوه اجرای تدریجی و پلکانی عبارت «اعمال معافیت کامل» در ابتدای تبصره‌‌یک ماده(۲) زائد به‌نظر می‌رسد. البته تبصره«۱» ماده(۲) لایحه حاضر که اعمال معافیت حقوق ورودی و ضوابط و شاخص‌های آن را به هیات‌وزیران واگذار کرده‌است، مغایر با قانون‌اساسی به‌نظر می‌رسد. بر اساس این اصل صلاحیت قانون‌گذاری از جمله تعیین معافیت مالیاتی موضوع اصل۵۱ قانون‌اساسی غیر‌قابل واگذاری به نهادی دیگر است. از آنجایی‌که اعمال معافیت حقوق ورودی از شئون قانون‌گذاری محسوب می‌شود، اعطای بدون ضابطه آن به هیات‌دولت مغایر اصل مذکور شناخته می‌شود. مبتنی بر این ایراد در بند«۳» ماده(۴) این لایحه اطلاق اختیار افزایش پلکانی حقوق ورودی توسط کارگروه مزبور، با عنایت به اینکه این امر در صلاحیت مجلس شورای‌اسلامی است،
با اصل۸۵ قانون‌اساسی مغایرت دارد. حقوق ورودی عبارت است از؛ سود بازرگانی که توسط هیات‌وزیران تعیین می‌شود، به‌اضافه حقوق گمرکی
(معادل حداکثر ۲۴ ارزش گمرکی کالا) به‌علاوه وجوهی که به موجب قانون گمرک مسوول وصول آن است و به واردات قطعی کالا تعلق می‌گیرد، ولی شامل هزینه‌های انجام خدمات و مالیات ارزش‌افزوده نمی‌شود. بر این اساس تعیین سود بازرگانی در اختیار دولت بوده اما تعیین میزان حقوق گمرکی و سایر عوارض قانونی کالا که مجموعا معادل حدود ۵درصد ارزش گمرکی کالا است خارج از صلاحیت هیات‌وزیران است.
مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌کند از سال‌دوم تا پایان سال‌پنجم اجرای طرح حقوق گمرکی و سایر عوارض قانونی کالا به‌صورت پلکانی و سالانه به میزان ۲۰درصد مقرر در رویه تجاری اعمال‌شود. در ماده(۳) و تبصره‌های آن به موضوع تامین منابع مالی و شیوه توسعه و ایجاد اشتغال در مناطق مشمول اشاره شده‌است. در صدر ماده(۳) آمده است که ماده۳- کلیه درآمدهای گمرکی و مالیاتی حاصل از اجرای این قانون به‌حساب مخصوص در خزانه‌داری کل کشور واریز و به‌صورت تخصیص صد‌درصد (۱۰۰) و مازاد بر اعتبارات مندرج در قوانین بودجه‌سنواتی به همان استان مرزی اختصاص و برای تقویت زیرساخت‌های مربوط به امنیت و اقتصاد مرز در استان‌های مشمول شامل تجهیز بازارچههای مرزی، انسداد معابر و خلأهای مرزی خورهای غیر‌مجاز و آلوده به قاچاق‌کالا، تقویت و تجهیز بنادر و گمرکات کوچک)، تقویت معیشت و پرداخت‌های حمایتی هدفمند و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان در مناطق مشمول هزینه می‌شود. با عنایت به منابع محدود حاصل از این طرح در صورت هزینه‌کرد آن در تکمیل زیرساخت‌ها و تجهیزات دستگاه‌های اجرایی و انتظامی حصول موفقیت در توسعه فرصت‌های اشتغال‌زایی و بهبود معیشت ایشان کاهش می‌یابد، لذا برای سایر موارد باید منابع مجزایی از دولت تخصیص باید. در تبصره«۳» این ماده نیز بر استفاده دولت از ظرفیت نهادهای عمومی و انقلابی به‌منظور رفع محرومیت در مناطق مشمول و همچنین تخصیص اعتبارات لازم در قوانین بودجه‌سنواتی علاوه‌بر منابع حاصل از اجرای طرح تاکید شده‌است که پیشنهاد مناسبی ارزیابی شده، ولی متاسفانه فاقد ضمانت اجرایی است. در لایحه مذکور، از طرفی بهبود وضع اشتغال در مناطق مرزی به‌نوعی به مساله مبادلات خردی که از طریق کولبران و ملوانان انجام می‌شود تقلیل پیدا کرده و از طرف دیگر نیز به موضوع رانت از طریق پایانه‌های مرزی و سایر توان‌های محیطی و اقتصادی خاص مناطق توجه نشده‌است. در کنار این موضوع باید به این سوال نیز پاسخ داد که آیا در صورت وجود مشاغل شایسته (طبق تعاریف و شاخص‌های نهادهای بین‌المللی و سند ملی کار شایسته، مردم بومی مناطق مرزی راغب به انجام فعالیت‌هایی همچون کولبری هستند یا خیر؟ بنابر این تغییر رویکرد درخصوص ایجاد مشاغل پایدار در مناطق مرزی امری ضروری است و باید این مهم به‌صورت همه‌جانبه مورد‌توجه قرار گیرد.
موضوع مهم دیگر این است که هرگونه سیاستگذاری درباره ایجاد و توسعه مشاغل مرزی لازم است همراه با سازوکاری باشد که اجرایی‌شدن آن سیاست را تضمین کند. در این‌خصوص و بر اساس مطالعات صورت‌گرفته ایجاد مراکز رشد و شتاب‌دهنده کسب‌وکارها در مناطق محلی که در زمینه توسعه کسب‌وکارهای نوپا و نو آورانه فعالیت می‌کنند، می‌تواند زمینه توسعه کارآفرینی مبتنی بر مزیت‌های بومی را فراهم سازد. در ماده۴ به‌کارگروه راهبری این قانون و وظایف و اختیارات آن اشاره شده‌است. با عنایت به اینکه اختیار تعیین ضوابط و شرایط خروجی تجمیعی و تجاری کالاها به‌صورت مطلق به‌کارگروه مزبور واگذار شده‌است، شائبه‌هایی در مورد این کار گروه به‌وجود می‌آید. برای رفع این اشکال پیشنهاد می‌شود؛ عبارت «در چارچوب قوانین و مقررات» به این بند‌اضافه شود. در ارزیابی کلیات لایحه منتقدان از دو منظر متفاوت با لایحه دولت مخالف هستند؛ منظر اول که از ناحیه مبارزه با قاچاق‌کالا و در راستای بهبود اقتصاد ملی است. این طرح را مسیری جهت قانونی‌شدن قاچاق‌کالا طی پنج سال‌اعلام می‌کنند که به‌تبع آن امکان مبارزه با قاچاق‌کالا از طریق رویه‌های مذکور وجود نخواهد داشت. در نگاه اول به موضوعهایی نظیر کاهش درآمدهای ملی، ضربه به تولید ملی عدم‌رعایت ضوابط ارزی بهداشتی غذایی، امنیتی و… تاکید می‌شود، اما در نگاه دوم که در تقابل نگاه اول قرار دارد، از ناحیه توسعه محلی به موضوع ورود کرده و ساماندهی کولبری و تهلنجی را به منزله نابودی اقتصاد محلی و افزایش بیکاری در مناطق مرزی می‌داند؛ چراکه در اغلب مناطق دارای رویه کولبری و ته لنجی، متاسفانه زیرساخت‌های مناسب برای توسعه با اشتغال جایگزین وجود ندارد و حذف رویه‌های مذکور می‌تواند به آسیب‌دیدن معیشت بومیان و بروز بحران‌های اقتصادی منجر شود.
لذا تقابل موجود درمیان دو نگاه فوق‌الذکر را می‌توان تقابل میان اقتصاد ملی با اقتصاد محلی دانست. یکی از اصلی‌ترین دلایل عدم‌امکان ساماندهی مبادلات مرزی در کشور نیز تقابل این دو نگاه درمیان تصمیم‌گیران کشور و عدم‌پذیرش راهکار میانی است، این در حالی است که هدف اصلی در لایحه دولت ایجاد موازنه میان نگاه ملی و نگاه محلی در پدیده‌های کولبری و تهلنجی است به‌گونه‌ای که در میان‌مدت منفعت مناطق مرزی از درآمدهای حاصله افزایش‌یافته و به‌تدریج به سمت تجارت رسمی هدایت شوند.
