کشت فراسرزمینی؛ راهبردی کلان با اجرای ناکامل

جایگاه و ضرورت کشت فراسرزمینی در خراسان رضوی

کشت فراسرزمینی این امکان را فراهم می‌آورد تا با استفاده از ظرفیت‌های کشورهای دارای منابع آبی و زمینی مناسب (ازجمله: افغانستان، قزاقستان،قرقیزستان، روسیه و تاجیکستان)، بخشی از نیازهای اساسی استان و کشور تامین شده و فشار بر منابع طبیعی داخلی کاهش یابد. این اقدام، علاوه بر امنیت غذایی، به حفظ محیط زیست و پایداری بخش کشاورزی استان کمک شایانی خواهد کرد. با این حال و با وجود تمام مزیت‌های کشت فراسرزمینی، تاکنون عمده تلاش دستگاه‌های اجرایی استان از جمله سازمان جهاد کشاورزی به عنوان متولی اصلی این حوزه، بر بهینه‌سازی کشت در داخل استان و تغییر الگوی کشت متمرکز بوده است.

موانع ساختاری و قانونی

آیین‌نامه کشت فراسرزمینی در 29 فروردین 1395 با تکیه بر اصل ۱۳۸ قانون اساسی و به پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی تصویب شد. در این آیین‌نامه وظایفی برای دستگاه‌های اجرایی مشخص شده است: وزارت جهاد کشاورزی، متولی اصلی و مسئول در بحث ارائه مشوق‌ها و تعهد خرید محصولات؛ وزارت امور خارجه، متولی انعقاد تفاهم‌نامه‌های دوجانبه، حمایت حقوقی و ارائه اطلاعات؛ وزارت امور اقتصادی و دارایی، متولی در بحث مشارکت در پروژه‌های بزرگ از طریق شرکت سرمایه‌گذاری خارجی؛ بانک مرکزی، مسئول تامین ارز مورد نیاز برای خرید محصولات؛  صندوق توسعه ملی، مسئول تامین تسهیلات مورد نیاز؛ و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، متولی حمایت از نیروی کار ایرانی متقاضی کشت فراسرزمینی در کشورهای هدف در چهارچوب قوانین و مقررات هستند.

چالش‌های سیاستی در متن آیین‌نامه

اما موانع و چالش‌های اجرایی این آیین‌نامه چه بوده است؟

ابهام در مشوق‌ها، یکی از موانع این حوزه است؛ ماده ۲ آیین‌نامه، «مشوق‌ها و حمایت‌ها» را در قالب انجام پشتیبانی و مشاوره و تعهد در خرید محصولات آورده است؛ اما هیچ مشوق مشخص مالی، مالیاتی یا گمرکی تعریف نکرده است.

در خصوص اختیاری بودن حمایت‌ها نیز، در برخی مفاد آیین‌نامه از عبارات «مجاز است» استفاده شده که ضمانت اجرایی را تضمین نمی‌کند.

چالش‌های فراسیاستی

از مهم‌ترین موانع عملیاتی که در آیین‌نامه نادیده گرفته شده است، تحریم‌های بین‌المللی و محدودیت‌های ارزی است. در شرایط تحریم‌های بانکی و محدودیت‌های ارزی عملا اجرای ماده 5 این آیین‌نامه که بانک مرکزی را مکلف نموده است نسبت به تامین ارز مورد نیاز در قالب اعتبار خرید محصولات تولیدی اقدام نماید، با مشکلات جدی مواجه نموده است. ضعف دیپلماسی اقتصادی کشور نیز باعث شده است تا وزارت متبوع  ابزارهای کافی برای تضمین امنیت سرمایه‌گذاری ایرانیان در خارج را نداشته باشد. از سوی دیگر، دستگاه‌های اجرایی تمایل به پذیرش ریسک‌های پروژه‌های بین‌المللی را در شرایط موجود ندارند.

لذا یکی از مهم‌ترین موانع پیش ‌روی کشت فراسرزمینی، نبود چهارچوب حقوقی و حمایتی مشخص برای سرمایه‌گذاران ایرانی در کشورهای هدف است. کشورهایی مانند افغانستان، قزاقستان، قرقیزستان، روسیه، تاجیکستان و حتی برخی کشورهای آفریقایی، ظرفیت‌های مناسبی برای کشت دارند، اما نبود توافقات و تفاهم نامه های دوجانبه شفاف در زمینه مالکیت یا اجاره بلندمدت زمین ، انتقال سود و محافظت از سرمایه‌گذاری، ضعف در ضمانت‌های حقوقی و نبود حمایت‌های دولتی، سرمایه‌گذاران را با ریسک‌های جدی مواجه کرده است.

ضعف در زیرساخت‌های حمایتی، ضمانت‌های سرمایه‌گذاری و بیمه و لجستیک

ریسک سرمایه‌گذاری در کشورهای هدف به دلیل نبود پوشش بیمه‌ای مناسب و ضمانت‌های اجرایی دوچندان شده است؛ نبود بیمه‌های تخصصی برای کشت فراسرزمینی، چالش‌های حمل‌ونقل محصولات، نبود شبکه لجستیکی منسجم و دشواری در انتقال ارز، هزینه های بالای لجستیک و مشکلات گمرکی از جمله موانعی هستند که اجرای این طرح‌ را با کندی مواجه کرده‌اند. همچنین، نبود تسهیلات مالی ویژه برای فعالان این حوزه، موجب شده تا تنها تعداد محدودی از شرکت‌ها توان ورود به این عرصه را داشته باشند.

اگرچه اراده سیاسی برای پیشبرد طرح کشت فراسرزمینی وجود دارد، اما این اراده تاکنون نتوانسته است به برنامه عملیاتی منسجم تبدیل شود.

تحقق اهداف این حوزه، نیازمند عزم ملی، حمایت‌های ساختاری و هم‌افزایی بین دستگاه‌های اجرایی و بخش خصوصی در قالب برنامه ای منسجم و اجرایی می باشد.

گذار از رویکرد شعاری به برنامه‌ای عملیاتی و هدفمند

برای آنکه کشت فراسرزمینی از سطح یک رویکرد شعاری خارج شده و به یک برنامه عملیاتی و قابل اجرا در کشور و استان تبدیل شود، لازم است مجموعه‌ای از اقدامات هماهنگ و هدفمند در دستور کار قرار گیرد. در این راستا، فعال‌سازی کارگروه تخصصی کشت فراسرزمینی با مشارکت نمایندگان بخش خصوصی، دستگاه‌های اجرایی و نهادهای مالی، به‌عنوان یک بستر تصمیم‌سازی و هماهنگی ضروری است. همچنین تدوین یک سند راهبردی جامع در سطح استان، با تعیین کشورهای هدف اولویت‌دار، محصولات استراتژیک و ترسیم نقشه راه اجرایی، می‌تواند چارچوب مشخصی برای برنامه‌ریزی و اقدام فراهم کند.

در کنار این موارد، طراحی و اجرای بسته‌های حمایتی شامل معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات ارزی و بیمه‌های تخصصی، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل و لجستیک برای انتقال محصولات از کشورهای هدف و تعیین بازارهای هدف شفاف همراه با ارائه اطلاعات دقیق به فعالان اقتصادی، از الزامات موفقیت این برنامه است. اعطای ضمانت‌های دولتی برای سرمایه‌گذاری در کشورهای منتخب، ترویج کشت قراردادی و انتقال فناوری‌های نوین کشاورزی به مزارع فراسرزمینی نیز می‌تواند ریسک سرمایه‌گذاری را کاهش داده و زمینه تحقق عملی کشت فراسرزمینی را فراهم سازد.

کشت فراسرزمینی؛ فرصتی ملی در انتظار حمایت‌های ساختاری

بررسی محورهای مطرح‌شده در مجامع و نشست‌های مختلف استان پیرامون «کشت فراسرزمینی» نشان می‌دهد دغدغه‌های اصلی فعالان و سیاست‌گذاران در چند محور مشخص متمرکز است: تلاش برای تدوین چهارچوب‌های حقوقی و تضمین امنیت سرمایه‌گذاری در کشورهای هدف، انتشار گزارش‌های پراکنده از برخی موفقیت‌های اولیه در کشورهایی نظیر قزاقستان و چند مقصد دیگر، و در مقابل، گلایه‌های مکرر بخش خصوصی از دشواری‌های تامین مالی، انتقال ارز و چالش‌های لجستیکی. این مجموعه شواهد حاکی از آن است که اگرچه اراده سیاسی برای پیشبرد کشت فراسرزمینی وجود دارد، اما این اراده تاکنون به یک برنامه عملیاتی منسجم و اجرایی تبدیل نشده است.

کشت فراسرزمینی نه‌تنها می‌تواند راهکاری برای عبور از بحران منابع در خراسان رضوی باشد، بلکه ظرفیتی مؤثر برای توسعه صادرات، افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و ارتقای امنیت غذایی کشور به شمار می‌رود. تحقق این اهداف، مستلزم شکل‌گیری عزم ملی، پشتیبانی‌های ساختاری و هم‌افزایی واقعی میان دستگاه‌های اجرایی و بخش خصوصی در قالب یک برنامه مشخص، زمان‌بندی‌شده و قابل پایش است.

بر این اساس و به‌منظور تبدیل کشت فراسرزمینی از یک شعار به یک برنامه عملیاتی در سطح استان و کشور، پیشنهادهای زیر قابل طرح است: فعال‌سازی کارگروه تخصصی کشت فراسرزمینی با مشارکت نمایندگان بخش خصوصی، دستگاه‌های اجرایی و نهادهای مالی؛ تدوین یک سند راهبردی جامع استانی با تعیین کشورهای هدف اولویت‌دار، محصولات استراتژیک و نقشه راه اجرایی؛ طراحی بسته‌های حمایتی شامل معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات ارزی و بیمه‌های تخصصی؛ توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل و لجستیک برای انتقال محصولات از کشورهای هدف؛ شفاف‌سازی بازارهای مقصد و ارائه اطلاعات دقیق به فعالان اقتصادی؛ پیش‌بینی و اعطای ضمانت‌های دولتی برای سرمایه‌گذاری در کشورهای منتخب؛ و در نهایت، ترویج کشت قراردادی و انتقال فناوری‌های نوین کشاورزی به مزارع فراسرزمینی. تنها در صورت تحقق این الزامات است که می‌توان انتظار داشت کشت فراسرزمینی به ابزاری پایدار برای توسعه اقتصادی استان و کشور بدل شود.