عیارسنجی سیاست‌های حمل‌ونقل

با وجود قرارگیری ایران در مسیرهای ترانزیتی مختلف از جمله کریدور شمال- جنوب، کریدور اقتصادی چین-آسیای میانه-آسیای غربی، کریدورهای حمل‌‌ونقلی تعریف‌شده میان کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی اکو مانند کریدور اسلام‌آباد-تهران-استانبول و کریدور ایران-عراق- سوریه، توجه لازم و کافی به این ظرفیت فوق‌العاده نشده است. عدم‌توجه لازم به ظرفیت ترانزیتی ایران در حالی است که این موضوع علاوه‌بر درآمدزایی و نقش مهم در اقتصاد کشور، می‌تواند ارزش راهبردی برای کشور داشته باشد، چراکه موجب گسترش و تقویت دیپلماسی اقتصادی ایران در بین کشورهای جهان و در نتیجه وابستگی بیشتر کشورهای دنیا به همکاری اقتصادی با ایران خواهد شد و کاهش تحریم‌‌پذیری اقتصاد ایران را به همراه خواهد داشت. به موازات عدم‌ برنامه‌‌ریزی برای فعال‌سازی این ظرفیت فوق‌العاده در کشور، شاهد فعالیت و سرمایه‌گذاری سنگین رقبای منطقه‌‌ای و فعال‌شدن کریدورهای موازی ایران هستیم.

برنامه پیشنهادی وزیر جدید وزارت راه و شهرسازی، در حوزه حمل‌ونقل در ۵ بخش شامل چالش‌ها و مسائل زیرساخت و ترانزیت، حمل‌ونقل ریلی، حمل‌ونقل هوایی، حمل‌ونقل جاده‌ای و حمل‌ونقل دریایی مطرح شده است.

کاهش استقبال از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در احداث زیر‌ساخت

در این گزارش به چالش‌های زیر‌ساخت و ترانزیت اشاره شده و مسائل ضعف در پیشبرد دیپلماسی اقتصادی، مشکلات زیرساختی و سخت‌افزاری، مشکلات مدیریتی و نرم‌افزاری موجب بروز چالش ظرفیت پایین ترانزیتی کشور شده همچنین مسائل افتراق کامل مدیریت در حوزه جاده، ریل، دریا و هوا، سیاستگذاری غیر یکپارچه در حمل‌و‌نقل موجب بروز چالش عدم مدیریت یکپارچه در شقوق مختلف حمل‌ونقل شده است.

از طرف دیگر چالش عدم تکافوی منابع مالی جهت احداث و تکمیل زیرساخت‌های حمل‌ونقل در نتیجه تخصیص ناکافی ردیف بودجه به پروژه‌های زیرساختی و توجه ناکافی به روش‌های مشارکت عمومی و خصوصی (PPP) و پایدار برای کاهش اتکا به منابع دولتی به وجود آمده است. یکی از این موارد احداث آزادراه‌ها با روش مشارکت بخش خصوصی است. ساخت و توسعه آزادراه‌ها موجب تکمیل شبکه‌های حمل‌ونقل جاده‌‌‌ای می‌شود و علاوه بر افزایش در جابه‌‌‌جایی بار و مسافر، مزایایی مانند کاهش مصرف سوخت، کاهش زمان سفر، افزایش ایمنی و کاهش حوادث جاده‌‌‌ای، ایجاد اشتغال در زمان احداث و بهره‌‌‌برداری را به همراه دارد. از این‌رو سرمایه‌گذاری در این بخش بسیار حائز اهمیت است.

مجموعه مشکلاتی که در ادامه می‌آید منجر به کاهش شدید استقبال از سرمایه‌گذاری برای احداث آزادراه‌ها شده است. در کشور قوانین کارآمدی در این زمینه از جمله قانون مشارکت مصوب سال ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی وجود دارد. به عقیده کارشناسان، وجود سیاست‌های دوگانه در این حوزه، باعث شده سرمایه‌گذاری در آزادراه‌ها مطلوب نباشد، از این‌رو استقبال سرمایه‌گذاران برای توسعه آزادراه‌ها به‌شدت کاهش پیدا کرده است.

به گفته کارشناسان، در بخش سرمایه‌گذاری‌‌‌، یکی از مواردی که می‌تواند تضمین‌کننده بازگشت اصل و فرع سرمایه‌گذاری در آزادراه‌ها باشد از محل عوارض عبور خودروها است و انتظار می‌رود اصل و فرع سرمایه‌گذاری‌‌‌های صورت گرفته در دوران ساخت بر اساس مدلی که به تایید اطراف مشارکت می‌رسد در سال‌های بهره‌‌‌برداری از محل عوارض عبور خودروها بازگشت داده شود. بنابراین تعیین نرخ عوارض در این زمینه آیتم بسیار حساس و مهمی است. این نرخ در مدل سرمایه‌گذاری که مورد توافق دولت و سرمایه‌گذار بوده و بر اساس آن قرارداد مشارکت منعقد می‌شود تحت عنوان گزارش هزینه و درآمد مندرج و منعکس شده است. این سند منضم به قرارداد بوده و اطراف مشارکت به آن متعهد هستند و نباید خدشه‌ای به آن وارد شود و در صورتی که به گزارش هزینه و درآمد خدشه وارد شود، مدل سرمایه‌گذاری به هم خواهد ریخت و اصل و فرع سرمایه‌گذاری در زمان مقرر باز نخواهد گشت و در نهایت موجب خسارت و عدم‌اعتماد سرمایه‌گذاران خواهد شد. تعیین عوارض آزادراه باید بر همین مبنا و به صورت سالانه انجام شود. به عنوان نمونه حدود دو تا سه سال بود که نرخ عوارض جدید ابلاغ نشده بود و افزایش اخیر نرخ عوارض آزادراهی که عملی نشد مربوط به افزایش این‌‌‌ چند ساله بود که اگر به صورت سالانه اعلام می‌شد از نرخ تمام موارد سرمایه‌گذاری‌‌‌های مشابه از جمله سود بانکی کمتر بود. در هر حال چنانچه شرایط اقتصادی کشور به نوعی است که نمی‌توان نرخ عوارض را افزایش داد، دولت نباید از جیب سرمایه‌گذاران هزینه کند.

برای ترغیب سرمایه‌گذاران بیشتر از اینکه به قانون نیاز داشته باشیم باید به قوانین موجود عمل شود. برای رفع مشکل اخیر هم راه‌حلی وجود دارد به عنوان تبصره ۵ که در قانون مشارکت آورده شده که در صورت عدم‌تحقق درآمد سالانه حاصل از بهره‌‌‌برداری طبق گزارش درآمد و هزینه، دولت باید ما‌به‌التفاوت آن را از درآمد سایر آزادراه‌هایی که در اختیار دارد جبران کند. اما این اتفاق هیچ‌گاه در عمل نیفتاده‌‌‌ است. به جای اینکه دولت به دنبال بسته‌های مشارکتی جدید باشد بهتر است به قوانین موجود عمل کند. عدم‌ ابلاغ به موقع نرخ سالانه عوارض آزادراهی یکی از دغدغه‌های سرمایه‌‌‌گذاران است. اگر دولت به دنبال این است که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی را ترغیب به مشارکت در زیربناهای حمل‌ونقل از جمله آزادراه‌ها کند که نیاز امروزه کشور است، باید سیاست‌های خود را با قوانین موجود منطبق کند که این می‌تواند در تشویق به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های آزادراهی به عنوان مشوق عمل کند. در این راستا دخالت‌‌‌های دستوری دولت در تعیین نرخ عوارض آزادراهی دیده می‌شود. ضمنا آزادراه‌ها در کنار شبکه‌های حمل‌ونقلی کشور ایجاد می‌شوند و افراد جامعه دارای قدرت انتخاب هستند که از آزادراه به علت دلایل مختلف مانند سهولت در رفت و آمد، ایمنی، صرفه‌جویی در سوخت و استهلاک تردد یا از سایر راه‌های موجود استفاده کنند. استفاده از آزادراه برای تردد به هیچ‌وجه اجباری نیست.

از دیگر موانع جذب سرمایه‌گذاران، مشکلات دوره احداث آزادراه است. معمولا در قرارداد‌‌‌های مشارکت دولت‌ها برای اقتصادی‌‌‌ شدن طرح، بخشی از هزینه‌های احداث را تقبل می‌‌‌کنند، اما طی سالیان اخیر به دلیل شرایط خاص اقتصادی کشور، دولت‌ها نتوانسته‌‌‌اند تعهدات مالی خود را انجام داده و این موضوع موجب طولانی‌‌‌ شدن دوره احداث و در نتیجه افزایش هزینه‌های ساخت‌‌‌ شده به نحوی که در پاره‌‌‌ای از موارد منجر به غیر‌اقتصادی‌‌‌شدن اجرای طرح شده است. البته برای رفع این مشکل هم در قوانین راه‌‌‌حل‌‌‌هایی پیش‌بینی می‌شود که به آن اقدام نمی‌شود. به عنوان مثال در بند (ب) تبصره (۱۱) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ اجازه داده ‌‌‌شده تا وزارت راه و شهرسازی و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آن، بخشی از اراضی مازاد خود را به طلبکاران طرح‌های عمرانی از جمله سرمایه‌گذاران به عنوان تعهدات سهم دولت واگذار کنند، اما به علت بخشی‌نگری‌‌‌ها در دستگاه‌های مختلف، تاکنون هیچ عملکردی در این زمینه وجود نداشته است.

البته اخیرا معاون اول رئیس‌جمهور در این زمینه دستوراتی صادر کرده‌‌‌اند. یا در بند(د) تبصره(۴) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به بانک و موسسات مالی و اعتباری اجازه داده‌‌‌ شده تا در طرح‌های زیربنایی از جمله احداث آزادراه‌ها با سرمایه‌گذاران مشارکت کنند، اما اقدامی در این خصوص انجام نشده و بانک‌ها به دنبال سایر سرمایه‌گذاری‌های زودبازده و بنگاه‌داری هستند. از مشکلات دیگر دوره احداث، موضوع پرداخت‌‌‌ حقوق و دیون دولتی است در واقع سرمایه‌گذاران در دوره احداث هم باید هزینه‌های احداث را پرداخت کنند هم دیون و کسور دولتی را از قبیل مالیات ارزش افزوده یا حق بیمه‌های سهم کارفرما و… اما می‌شود به عنوان یک مشوق، پرداخت این‌گونه هزینه‌های بالاسری را تعلیق و به دوره بهره‌‌‌برداری که آزادراه به درآمد می‌رسد، محول کرد. در‌‌‌حال حاضر مجموع هزینه‌های بالاسری احداث آزادراه بیش از ۱۵‌درصد است که با توجه به هزینه ساخت بالای آزادراه که تقریبا هر کیلومتر بیشتر از ۱۰۰‌میلیارد تومان است رقم قابل‌توجهی است. مشکل دیگری که در زمینه این سرمایه‌گذاری‌‌‌ها وجود دارد موضوع مالیات است. می‌‌‌دانیم که سود سپرده‌های بانکی معاف از مالیات هستند و همواره این نوع سرمایه‌گذاری در آزادراه‌ها را با سپرده‌های بانکی مقایسه می‌کنند و حتی قانون‌گذار در تبصره‌(۳) قانون مشارکت مصوب ۱۳۶۶ به این معافیت اشاره کرده است. البته تا حدود ۱۰سال قبل این معافیت به رسمیت شناخته می‌شد، اما پس از آن در اقدامی قابل تامل، برای سود این سرمایه‌گذاری‌‌‌ها هم مالیات وضع می‌شود.

سهم ۱۰ درصدی بار توسط حمل‌ونقل ریلی

در این گزارش به چالش‌های حمل‌ونقل ریلی اشاره شده و مسائل عدم توسعه‌یافتگی کافی سیستم حمل‌ونقل ریلی، نبود مزیت رقابتی برای انتقال بار از جاده به ریل، پیچیدگی فرآیندهای اداری حمل ریلی نسبت به جاده‌ای موجب بروز چالش ترجیح استفاده از جاده به جای ریل توسط کاربران حمل ریلی شده است.

این در حالی است که بر اساس اعلام رئیس کمیسیون عمران مجلس، با وجود تصریح قانون ششم توسعه برای رسیدن سهم ریل از حمل کشور به ۳۰ درصد، هم اکنون این سهم کمتر از ۱۰ درصد است. رقابت غیر منصفانه بین جاده و ریل موجب شده بار کمتری به ریلی جذب شود. زیرا صاحبان بار به راحتی و بدون مشکل به جاده دسترسی داشته و ترجیح می‌دهند بار را از طریق جاده حمل کنند. یکی دیگر از دلایل اقبال صاحبان بار به ریل، سرعت پایین سیر در شبکه ریلی است. سرعت متوسط حمل ریلی کمتر از ۱۰ کیلومتر است که باید ارتقا یابد.

همچنین در بخش دیگری از این گزارش به ساختار قدیمی شرکت راه‌آهن اشاره شده که مسائلی مانند کاهش مسافر ناشی از قیمت بالای بلیت و سرعت سیر پایین، تطبیق‌پذیری اندک با تغییرات سریع محیطی، عدم استفاده از ظرفیت‌های همکاری بین‌المللی را ایجاد کرده است.

از سایر چالش‌های حمل‌و‌نقل ریلی که در این گزارش به آن اشاره شده می‌توان به تعداد محدود کشنده، تک خطه بودن و قدیمی بودن برخی خطوط ریلی، ‌سازو‌کار تعمیر و نگهداری سنتی، بهره‌برداری نامناسب از زیرساخت‌ها، عدم وجود قطعات یدکی مناسب اشاره کرد که در مجموع باعث فرسودگی و بهره‌وری پایین در استفاده از زیرساخت‌ها شده است.

به عقیده کارشناسان، یکی از مشکلات اصلی حمل‌‌و‌‌نقل ریلی کشور در سال گذشته و امسال، کاهش و کمبود لکوموتیوهای در سرویس بوده که باعث کاهش حمل بار توسط بخش ریلی شده است. از طرف دیگر با برطرف شدن مشکلات ناشی از کرونا، تمایل و تقاضا برای قطارهای مسافری و لکوموتیو بیشتر شده و این مساله را حادتر کرده است. شرایط دو سال اخیر، در مقایسه با سال‌های قبل آن به گونه‌ای است که تقاضا برای لکوموتیو در بخش مسافری افزایش یافته و لکوموتیوهای کشور بین دو بخش بار و مسافر تقسیم می‌شود. در عین حال، تعداد لکوموتیوهای در سرویس نیز کاهش پیدا کرده؛ این موضوع باعث شده فشار به بخش لکوموتیو بیشتر شود. همچنین به کمبود لکوموتیو به عنوان گلوگاه حمل‌ونقل ریلی دامن زده و تاثیر منفی بر عملکرد این شیوه حمل‌ونقل دارد.

میانگین عمر بالای ناوگان هوایی کشور

این برنامه پیشنهادی در حوزه حمل‌ونقل هوایی به مسائلی مانند پایین بودن سهم آسمان کشور از پروازهای ترانزیتی بر فراز منطقه، محقق نشدن تبدیل فرودگاه امام خمینی به هاب منطقه‌ای، زیرساخت‌های ناکافی برای بهره‌برداری حداکثری از ظرفیت فرودگاه‌ها، غیر اقتصادی بودن فرودگاه‌های کشور و عدم مشارکت بخش خصوصی در مدیریت فرودگاه‌ها اشاره شده که باعث توسعه‌نیافتگی فرودگاه‌های کشور و کم توجهی به توسعه شهرهای فرودگاهی شده است.

در بخش دیگری از این برنامه پیشنهادی از مشکلاتی مانند عدم تناسب نوع هواپیما با مسیرهای پروازی و نیازهای کشور، پایین بودن تعداد ناوگان فعال هوایی، نرخ بالای هواپیماهای خارج از سرویس، عدم تامین مناسب قطعات یدکی نام برده شده که به موضوع میانگین عمر بسیار بالای ناوگان هوایی اشاره دارد.

بر اساس آمارها مجموع ناوگان هوایی مسافری در کشور ۳۳۳ فروند هواپیما است که از این تعداد ۲۱۷ فروند آن زمین‌گیر است. به عبارتی حدود ۶۵ درصد ناوگان هوایی مسافری کشور زمین‌گیر است. به گفته کارشناسان بخشی از این هواپیماها عمدتا به دلیل فقدان یک یا دو قطعه در آشیانه‌ها متوقف شده و زمین‌گیر شده‌اند. پس از امضای برجام، ایران ده‌ها هواپیمای جدید از شرکت‌های بوئینگ، ایرباس و‌ ای‌تی‌آر سفارش داد و قرار بود در مجموع ۲۰۰فروند هواپیما به ناوگان هوایی کشور اضافه شود تا تعداد هواپیماهای موجود به بیش از ۵۰۰ فروند برسد. اما با خروج آمریکا از برجام و بازگشت دوباره تحریم‌ها، بوئینگ و ایرباس تحویل سفارش‌ها را متوقف کردند و ایران تنها توانست سه هواپیمای ایرباس جدید و ۱۳فروند ‌ای‌تی‌آر را تحویل بگیرد. تا پیش از تحویل این هواپیماها، میانگین سن ناوگان هوایی ایران ۲۵سال بود و با تحویل هواپیماها، این میانگین به ۲۳سال رسید. این درحالی است که بر اساس استاندارد‌های جهانی، هواپیماهای بالای ۲۰سال فرسوده به شمار می‌روند و بسیاری از هواپیماهای موجود در ناوگان هوایی کشور، به ویژه با توجه به شرایط تحریم، باید هرچه سریع‌تر از خط پرواز خارج شوند. در کنار فرسوده بودن ناوگان هوایی، تحریم‌ها دسترسی به قطعات و تجهیزات مورد نیاز برای احیا و تعمیر هواپیماهای موجود در کشور را نیز مختل کرده است و تولیدات داخلی نیز توانایی تامین تمامی قطعات مورد نیاز ناوگان هوایی کشور را ندارند.

سرمایه‌گذاری ناکافی بخش خصوصی در احداث بنادر خشک و مراکز لجستیکی

این برنامه پیشنهادی در حوزه حمل‌ونقل جاده‌ای به مسائلی مانند استاندارد نبودن روسازی راه‌های شریانی، تکمیل نبودن شبکه بزرگراهی و عدم توسعه و بهسازی جاده‌های روستایی کشور اشاره کرده  که از ضعف در نگهداری از شبکه جاده‌ای کشور ناشی شده است. همچنین عمر بالای ناوگان باری و مسافری کشور و عدم تدوین برنامه ملی ارتقای ایمنی باعث ایمنی پایین در راه‌های مواصلاتی کشور شده است.

در بخش دیگری از این برنامه پیشنهادی به سرمایه‌گذاری ناکافی بخش خصوصی در احداث بنادر خشک و مراکز لجستیکی و در نتیجه توسعه نیافتن بنادر خشک اشاره شده است. بنادر خشک، پایانه‌های داخلی ترکیبی کالا هستند که در بعضی از کشورها ایجاد شده‌اند و در برخی موارد دارای ارتباط مستقیم و برنامه‌ای ریلی با یک یا چند بندر ساحلی هستند. در این میان بخش زیادی از خدمات ارائه‌شده در بنادر ساحلی شامل خدمات گمرکی و ترخیص کالا، انبارداری، ارسال، تعمیر و نگهداری کانتینر می‌تواند در این بنادر صورت گیرد. بنادر خشک از جمله مراکز تجمیع و توزیع کالا و به‌ویژه کانتینر بوده و نقش مهمی در عرصه حمل‌ونقل ترکیبی یا چندوجهی دارند. مهم‌ترین اهداف اجرای بنادر خشک افزایش خدمات بندری در یک منطقه داخلی کشور، کاهش تقاضای نیاز به استفاده از اراضی حاشیه ساحل، افزایش کارآیی حمل‌ونقل، بهبود زیرساخت‌های مرتبط با حمل‌ونقل، بهبود وضعیت مالی و اقتصادی، افزایش سرمایه‌گذاری مستقیم کشورهای خارجی، تسریع در توسعه اقتصادی و یکپارچه‌سازی لجستیکی مناطق داخلی کشور، بهبود فرآیند توسعه پایدار و کاهش آثار زیست‌محیطی است. از مهم‌ترین مزایای اجرای بنادر خشک کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل، ترغیب استفاده از راه‌آهن به‌جای استفاده از حمل‌ونقل جاده‌ای و کاهش تخریب محیط‌زیست، تقویت وضعیت بنادر در زنجیره‌های حمل‌ونقل، تقویت راهکارهای ترکیبی حمل‌ونقل، ایجاد فرصت‌های مختلف شغلی و افزایش سرعت انجام مراحل گمرکی برای کالاهای حمل شده است.