«اقتصاد» در حصر «سیاست»

• پرسش: هنگامی که گفته می‌شود «اقتصاد ایران گروگان سیاست است»، دقیقاً از کدام نوع سیاست سخن می‌گوییم؟ آیا منظور سیاست قدرت است، یا سیاست خارجی، یا سیاست‌زدگی در فرآیند تصمیم‌گیری‌های اقتصادی؟

بهکیش: مراد از «گروگان‌گیری اقتصاد به‌دست سیاست» پیش از هر چیز، نوعی سیاست‌گذاری است که روابط خارجی کشور را محدود و پُرتنش کرده و یا به سمت تقابل سوق می‌دهد و در نتیجه امکان مشارکت طبیعی اقتصاد در تجارت و رقابت جهانی را از میان می‌برد. در اقتصاد امروز، هیچ کشوری حتی قدرت‌های بزرگ اقتصادی که از منابع و ظرفیت‌های فراوانی برخوردار هستند نیز بر سیاست خودکفایی مطلق تاکید نمی‌کنند چون رشد اقتصادی حاصل تعاملات جهانی، جریان آزاد تکنولوژی و حضور در زنجیره‌های تولید بین‌المللی است.

زمانی که سیاست خارجی کشور بسته، غیرشفاف یا مبتنی بر تخاصم باشد، ورود تکنولوژی متوقف و صادرات دشوار می‌شود و تولید داخلی فاقد رقابت خواهد بود؛ دقیقا همان وضعیتی که ایران طی سال‌های گذشته تجربه کرده و پیامد آن رشد ناچیز و آسیب‌پذیر شدن اقتصاد بوده است. بنابراین، منظور از «سیاست»، نه صرفاً قدرت‌ورزی داخلی، بلکه آن گونه از سیاست خارجی و سیاست‌زدگی در تصمیمات اقتصادی است که مانع تعامل، سرمایه‌گذاری و تجارت آزاد می‌شود.

در جهان امروز هنر سیاست آن است که دشمنان بالقوه را به رقبا تبدیل کند و مسیر تعاملات اقتصادی را هموار سازد. تنها در چنین بستری است که بخش خصوصی فعال می‌شود، تکنولوژی جریان می‌یابد و ظرفیت‌های خلاقانه نیروی انسانی مجال بروز پیدا می‌کنند.

به بیان دیگر، وقتی از گروگان‌گیری اقتصاد سخن می‌گوییم، سیاستی را نقد می‌کنیم که اقتصاد را از جهان جدا می‌کند؛ سیاستی که اگر اصلاح شود، مسیر رشد پایدار و شکوفایی اقتصادی کشور گشوده خواهد شد.

• پرسش: با توجه به اینکه سیاست خارجی به‌طور مستقیم جهت‌گیری‌های اقتصادی کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد، تا چه اندازه می‌توان گفت تنش‌ها و محدودیت‌های دیپلماتیک کنونی، مسیر توسعه اقتصادی ایران را مسدود کرده است؟ آیا در شرایطی که سیاست خارجی درگیر تقابل و بی‌اعتمادی است، سخن گفتن از «دیپلماسی اقتصادی» معنای واقعی و کارآمدی دارد؟

بهکیش: واقعیت آن است که الگوی کنونی سیاست خارجی ایران، سایه سنگینی بر اقتصاد ملی افکنده و مانع شکل‌گیری روابط اقتصادی پایدار شده است. تا زمانی که جهان بیرون از منظر تهدید و دشمنی نگریسته شود، امکان تعامل سازنده و انعقاد قراردادهای بلندمدت، چه با کشورها و چه با سرمایه‌گذاران فراهم نخواهد شد. جامعه بین‌الملل را باید مجموعه‌ای از رقبا دانست، نه دشمنان؛ رقابتی که می‌تواند به همکاری اقتصادی منجر شود، نه تقابل دائمی.

نمونه‌های تاریخی این رویکرد موجود است. بندر چابهار که می‌توانست به یکی از مهم‌ترین شاهراه‌های مبادلاتی منطقه بدل شود، سال‌ها به عنوان یک ظرفیت مهم برای دولت هند جهت دسترسی به افغانستان و آسیای مرکزی مطرح بود؛ اما به‌واسطه نگاه بدبینانه به روابط هند با آمریکا و نگرانی از سوءاستفاده احتمالی، از این فرصت استراتژیک بهره لازم صورت نگرفت.

همین داستان درباره سواحل مکران نیز صادق است؛ مناطقی که می‌توانستند مانند دوبی به مراکز بزرگ تجارت دریایی تبدیل شوند، اما به دلیل غلبه نگاه امنیتی، تحول جدی در آن‌ها رخ نداد. در حالی‌که دوبی با چند کیلومتر ساحل، بندری جهانی بنا کرده است؛ ما با هزار کیلومتر ساحل، دست از بیم و گمان برنداشته‌ایم و در نتیجه دستاوردی نیز خلق نکرده‌ایم. این رویکرد باید اصلاح شود.

رفع تحریم‌ها امری غیرممکن نیست؛ ما در گذشته نیز تجربه توافق داشته‌ایم، هرچند آن تجربه با بازگشت تحریم‌ها آسیب دید، اما این بدان معنا نیست که امکان احیای مسیر حقوقی و دیپلماتیک وجود ندارد.

در جهان امروز، قدرت مالی و فناوری موتور حرکت اقتصادهای بزرگ است. حتی کشوری همچون چین نیز با وجود تفاوت نظام سیاسی، برای دستیابی به صادرات سه هزار میلیارد دلاری به تعامل گسترده با غرب و جهان نیازمند بوده است.

• پرسش: با توجه به نقش دانش اقتصاد در شکل‌دهی به بنیان‌های توسعه، به باور شما «اقتصاددانان مستقل» در ایران تا چه اندازه در فرآیند سیاست‌گذاری مجال اثرگذاری داشته‌اند؟ در اغلب دولت‌ها، چهره‌های علمی شاخصی در حوزه اقتصاد در بدنه دولت بودند، تاثیر آن‌ها چرا در خروجی عملکردی دولت‌ها برای کاهش اثرات بخش سیاست بر اقتصاد، مشاهده نشد؟

بهکیش: در ساختار کنونی اقتصاد ایران، اقتصاددانان مستقل همچون دیده‌بانانی هستند که سال‌هاست مسائل، پیامدها و مسیرهای پیش‌روی اقتصاد کشور را با روش علمی تحلیل و تبیین کرده‌اند. انبوه گزارش‌ها، مقالات و هشدارهایی که طی این سال‌ها منتشر شده، نشان می‌دهد جامعه کارشناسی وظیفه خود را در توصیف مسائل و ارائه چهارچوب‌های نظری به‌درستی انجام داده است.

اما پرسش اساسی این است که آیا این صدا در فرآیند تصمیم‌سازی شنیده می‌شود؟ واقعیت آن است که اقتصاد ایران در گروگان سیاست قرار دارد؛ بدین معنا که تصمیمات حیاتی اقتصادی، به‌جای آنکه بر مبنای شاخص‌های علمی و مقتضیات توسعه اتخاذ شود، اغلب زیر سایه ملاحظات سیاسی، امنیتی و کوتاه‌مدت قرار می‌گیرد. از همین رو، میدان اثرگذاری اقتصاددانان(ولو با وجود حضورشان در بدنه دولت) بسیار محدود است و نظرات آنان بیشتر در سطح هشدار باقی می‌ماند، نه در سطح تصمیم.

نقش اقتصاددان در چنین ساختاری، بیشتر به آشکار کردن پیامدهای تصمیمات سیاسی تقلیل یافته است. آنان می‌توانند بگویند کدام تصمیم به کمبود آب، انرژی، منابع غذایی یا بحران‌های مالی منجر می‌شود؛ اما نمی‌توانند تعیین کنند چه مسیری باید اتخاذ شود.

برای نمونه، سیاست‌هایی که به نام «خودکفایی» اعمال شده‌اند، بدون توجه به محدودیت منابع آب و انرژی، کشور را به سمت هزینه‌های سنگین و ناکارآمدی ساختاری سوق داده‌اند.

تولید برق، توسعه زیرساخت‌ها، جبران کمبود منابع و حتی ارتقای توان خرید مردم (از بنزین تا کالاهای اساسی) همگی نیازمند سرمایه، درآمد و پیوند با اقتصاد جهانی است. هنگامی که سیاست اقتصادی در بند مصلحت سیاسی قرار بگیرد، نه امکان اصلاح وجود دارد و نه امکان پیش‌بینی آینده. در چنین شرایطی، اقتصاد آسیب‌پذیر می‌شود و گاه تا مرز فروپاشی پیش می‌رود.

راه برون‌رفت، تنها در تغییر رویکرد کلان نهفته است؛ تغییری که در آن علم اقتصاد جایگاه شایسته خود را در سیاست‌گذاری بیابد و تصمیمات کشور نه بر مبنای ترس و مصلحت سیاسی، بلکه بر پایه منافع ملی و اصول توسعه اتخاذ گردد.

• پرسش: به خاطر دارم که زمانی از جانب بعضی فعالان و صاحب‌نظران بخش خصوصی، ایده تاسیس یک نهاد فراقوه‌ای برای سامان‌دهی و هدایت کلان اقتصاد کشور مطرح می‌شد؛ الگویی که ریشه در تجربه موفق برخی اقتصادهای آسیای شرقی و جنوب‌شرقی داشت. کشورهایی نظیر چین، تایوان، سنگاپور، کره‌جنوبی و مالزی با ایجاد نهادهای فرادولتی همچون «کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات چین (NDRC)»، «شورای برنامه‌ریزی اقتصادی تایوان»، «هیات توسعه اقتصادی سنگاپور»، «هیات برنامه‌ریزی کره‌جنوبی» و «واحد برنامه‌ریزی اقتصاد مالزی»، توانستند جهت‌گیری‌های توسعه‌ای خود را یکپارچه و هماهنگ سازند و تحولاتی بنیادین در اقتصادشان رقم بزنند. با توجه به این پیشینه، پرسش اینجاست که آیا در ایران نیز می‌توان به نهادی کارآمد و فراحاکمیتی از این دست به عنوان راه نجاتی برای اقتصاد اندیشید؟ و در صورت ایجاد چنین ساختاری، آیا بستر نهادی و اجرایی موجود، امکان تحقق و اجرای موثر مصوبات آن را فراهم خواهد کرد؟

بهکیش: ایجاد نهادهای فرادولتی اقتصادی، همانند آنچه در چین، کره یا سنگاپور تجربه شده، در گرو یک پیش‌شرط بنیادین است: وجود یک بخش خصوصی واقعی، پویا و رقابت‌پذیر. در ایران، سهم بخش خصوصی از اقتصاد کمتر از ۲۰ درصد برآورد می‌شود و بخش عمده فعالیت‌ها در دست دولت و شرکت‌های خصولتی است و حتی تعاونی‌ها هم غالبا مسیر طبیعی رشد را طی نکرده‌اند. به‌این‌ترتیب، ساختار اقتصادی ما عملا دولتی و شبه‌دولتی است و نه بازارمحور.

در نظام‌هایی که شما مثال زدید، بخش خصوصی ستون فقرات توسعه است؛ سرمایه به‌صورت واقعی وارد می‌شود، ریسک می‌پذیرد و بقای آن وابسته به کارآمدی و رقابت است. اما در ایران، به دلیل بسته بودن فضا و فقدان رقابت، بخش خصوصی ناگزیر به اتکا به رانت و منابع دولتی شده است؛ این وابستگی نه‌تنها خصوصی‌سازی را بی‌معنا کرده، بلکه بخش خصوصی را نیز آسیب‌پذیر و آلوده کرده است.

اگر فضای اقتصادی رقابتی، شفاف و مبتنی بر ورود آزادانه سرمایه و تکنولوژی نباشد، حتی بهترین نهاد برنامه‌ریزی نیز به محاق می‌رود. نهادهای فرادولتی تنها زمانی کارآیی دارند که سیاست‌گذار بتواند قواعد بازی را بر مبنای علم اقتصاد تعیین کند و همه بازیگران (اعم از دولتی و خصوصی) خود را ملزم به رعایت آن بدانند.

در فضای امروز ایران، که بخشی از تجارت به‌دلیل محدودیت‌ها به‌صورت غیررسمی یا قاچاق انجام می‌شود، انتقال پول دشوار است، قرارداد رسمی ضمانت اجرایی ندارد و بازار رقابتی مخدوش است و با این اوصاف، حتی یک نهاد پیشنهادی مشابه نظیر NDRC نیز با محدودیت‌های جدی روبه‌رو خواهد شد.

نکته اساسی آن است که توانایی چنین نهادی در گرو تغییر رویکرد کلان کشور است. تا زمانی که درهای اقتصاد به روی سرمایه، فناوری و رقابت جهانی گشوده نشود و تا زمانی که سیاست خارجی مانع ورود درآمد، سرمایه و تکنولوژی باشد، هیچ نهاد فراقوه‌ای (حتی اگر ساختاری جامع و کامل برای آن طراحی شود) نمی‌تواند سیاست‌های توسعه‌گرا را عملی سازد.

اما اگر ساختار اقتصاد ایران بازسازی و روابط خارجی سامان یابد، نهادهای برنامه‌ریزی می‌توانند همان کارکردی را پیدا کنند که در کره، چین و مالزی داشتند؛ یعنی تنظیم رقابت و مهار انحصار، جذب سرمایه و فناوری، ایجاد انضباط مالی و پولی، ارتقای بهره‌وری و ظرفیت تولید و هماهنگی فرادستگاهی. در غیر این صورت، این نهادها صرفا به ساختارهای تشریفاتی بدل می‌شوند، بی‌آنکه توان هدایت اقتصاد یا الزام دستگاه‌ها به اجرای مصوبات را داشته باشند.

• پرسش: برخی صاحب‌نظران بر این باورند که مادامی‌که ساختار اقتصاد ایران بر پایه درآمدهای نفتی استوار است، جدایی اقتصاد از سیاست ممکن نخواهد بود و سیاست همواره بر تصمیمات اقتصادی سایه خواهد افکند. آیا گذار از اقتصاد نفت‌محور می‌تواند نقطه عزیمت رهایی اقتصاد از این وابستگی و گشودن مسیر استقلال و کارآمدی باشد؟

بهکیش: وابستگی اقتصاد ایران به نفت، بی‌تردید یکی از ریشه‌های اصلی درهم‌تنیدگی سیاست و اقتصاد است، اما پاسخ مسئله در «حذف نفت» نیست؛ مسئله در نوع کاربست نفت است. نفت، اگر به‌مثابه سرمایه بین‌نسلی تلقی شود و نه منبع تامین هزینه‌های جاری دولت، می‌تواند پشتوانه‌ای برای توسعه پایدار باشد؛ همان‌گونه که برخی کشورها با وجود تولید نفت، درآمد جاری خود را بر پایه اقتصاد پویا و متنوع استوار کرده‌اند.

نمونه روشن آن امارات است؛ جایی که اگرچه نفت تولید می‌شود، اما اقتصادش وابسته به نفت نیست، زیرا کارآفرینی، سرمایه‌گذاری، تجارت و خدمات در آن رونق یافته است. در مقابل، تجربه کشورهایی که خود را به درآمد نفت قفل کرده‌اند، نشان می‌دهد که چنین وابستگی‌ای الزاما به توسعه نمی‌انجامد و حتی اقتصاد را زمین‌گیر می‌کند. عربستان سعودی نیز با درک همین مسئله، در سال‌های اخیر مسیر تنوع‌بخشی به ظرفیت‌هایش را آغاز کرده و اقتصاد خود را رقابتی‌تر ساخته است.

ایران از بسیاری جهات ظرفیت‌های به‌مراتب گسترده‌تری از این کشورها دارد. موقعیت ژئوپلیتیک ایران، امکان ایجاد کریدورهای ترانزیتی شرق- غرب و شمال-جنوب، ظرفیت‌های معدنی و کشاورزی و توان صادراتی استان‌هایی مانند خراسان رضوی، می‌تواند درآمدهایی بسیار فراتر از نفت فراهم آورد؛ اما این ظرفیت‌ها در اثر انسداد اقتصادی و ضعف تعاملات خارجی، به‌کار گرفته نشده‌اند.

گذار از اقتصاد نفتی یعنی رهایی دولت از اتکای بودجه به نفت و اتکا به درآمدی که در نتیجه رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، تجارت و افزایش رفاه مردم حاصل می‌شود. تا زمانی که دولت خود را به نفت متصل می‌بیند، انگیزه‌ای برای اصلاحات عمیق و گشودن فضای اقتصاد نخواهد داشت.

نفت نباید خرج مصرف، حقوق جاری یا جبران کسری بودجه شود؛ بلکه باید در صندوق‌های ثروت ملی ذخیره و سرمایه‌گذاری گردد تا نسل‌های آینده نیز از منافع آن بهره‌مند شوند. همان‌گونه که امروز بهای زیاده‌روی در برداشت آب زیرزمینی را با فرونشست زمین می‌پردازیم، مصرف بی‌محابای نفت نیز هزینه‌ای سنگین برای نسل آینده خواهد داشت.

واقعیت آن است که تبدیل شدن به یک قدرت اقتصادی بدون تعامل خارجی و بدون جریان آزاد سرمایه و فناوری امکان‌پذیر نیست. درآمدهای نفتی ایران نیز، به‌ویژه به‌دلیل کاهش سرمایه‌گذاری در چاه‌ها و روند نامطمئن قیمت جهانی نفت، در حال کاهش است. در سال‌هایی که درآمدهای نفتی ایران به بالاترین سطح تاریخی رسید (مانند دوره‌ای که بیش از ۷۰۰ میلیارد دلار نصیب کشور شد) این درآمدها به توسعه پایدار تبدیل نشدند و در هزینه‌های جاری مستهلک شدند؛ بی‌آنکه دستاوردی ماندگار از خود بر جای بگذارند.

راه نجات، تغییر رویکرد است؛ یعنی نفت باید سرمایه باشد، نه منبع مصرف.

اقتصاد باید بر پایه تعاملات بین‌المللی، سرمایه‌گذاری، رقابت و رشد تولید حرکت کند و رفاه مردم و افزایش درآمد ملی باید جایگزین اتکا به چاه‌های نفت شود.

• پرسش: و در پایان، اگر بخواهیم مسئله را در یک جمله خلاصه کنیم، «نقطه آغاز رهایی اقتصاد ایران از گروگان سیاست» کجاست؟ این تحول از چه جایی باید آغاز شود و نخستین گام آن چیست؟

بهکیش: آغاز این رهایی، تغییر رویکرد سیاست‌گذاران نسبت به جهان است. تا زمانی که ایران جهان بیرون را از منظر تهدید بنگرد، نه از منظر رقابت، اقتصاد ملی همچنان در حصار سیاست باقی خواهد ماند.

نقطه شروع، نشستن بر سر میز گفت‌وگو با قدرت‌های اثرگذار است؛ همان کاری که چین، روسیه و بسیاری از کشورهای دیگر، علی‌رغم اختلافات بنیادین، انجام داده و از طریق آن منافع خود را صیانت کرده‌اند.

بدون باز شدن اقتصاد و پذیرش قواعد رقابت جهانی، اعتماد شکل نمی‌گیرد، تعامل مالی ممکن نمی‌شود و هیچ اصلاح اقتصادی (از بانک و گمرک تا نرخ بهره و ارز ) قابلیت اجرا نخواهد داشت و مادامی‌که ساختار اقتصادی کشور گشوده و شفاف نشود، ایران در فهرست سیاه FATF باقی خواهد ماند و امکان خروج از آن فراهم نخواهد شد.

بنابراین، نقطه آغاز رهایی اقتصاد ایران، باز کردن درهای کشور به روی جهان، مذاکره مستقیم، عادی‌سازی روابط مالی، تقویت بخش خصوصی و توان‌افزایی داخلی است. در چنین بستری است که اقتصاددانان می‌توانند نسخه‌های اصلاحی خود را ارائه کنند و این نسخه‌ها امکان تحقق خواهند داشت.

تا زمانی که این بستر مهیا نشود، اقتصاد در گروگان سیاست باقی می‌ماند اما با گشایش آن، ایران می‌تواند به‌جای یک بازیگر منفعل، به یکی از قدرت‌های اقتصادی منطقه بدل شود.