برای فهم وضعیت کنونی اقتصاد ایران، بازخوانی مسیر «توسعه صنعتی» کشور ضرورتی انکارناپذیر است؛ مسیری که فرازهای امیدبخشی در دهه طلایی 40شمسی داشته، اما در ادامه، با گسستها، ناهماهنگیهای منطقهای و تداوم تمرکزگرایی، چهرهای پیچیده و تأملبرانگیز به خود گرفته است. این پرسش که چرا برخی استانهای کشورمان در گذر زمان، به کانونهای پیشتاز صنعتی بدل شدند و در مقابل، شماری دیگر با وجود برخورداری از ظرفیت منابع، نیروی انسانی، پتانسیل جغرافیایی و اقتصادی، سهمی اندک از فرآیند صنعتیشدن یافتند، از مهمترین کلیدهای فهم نابرابریهای توسعهای در ایران امروز است.
پیامدهای اجتماعی، اقتصادی و نهادی این تمرکز نیز اکنون بیش از هر زمان دیگری آشکار شده است؛ از تشدید احساس بیعدالتی و کاهش فرصتهای مشارکت اقتصادی در مناطق کمتر برخوردار گرفته تا مهاجرت نیروهای انسانی ماهر و تضعیف ظرفیتهای تولیدی در پهنههای مختلف کشور. از همین رو، مروری بر ریشههای تاریخی این الگوی نامتوازن توسعه، به فهم بهتر بحرانهای امروز و افقهای پیشرو در برنامهریزیهای آتی، کمک خواهد نمود.
از سوی دیگر، تجربه جنگ تحمیلی اخیر نیز بار دیگر این واقعیت را عیان ساخت که تمرکز صنایع شاخص در چند نقطه محدود، نهتنها به بازتولید شکافهای توسعهای دامن میزند، بلکه در بزنگاههای بحرانی، خود به یکی از عوامل آسیبپذیری ساختاری در اقتصاد ملی بدل میشود. چنانکه اختلال در فعالیت چند صنعت بزرگ در برخی استانها، زنجیره تأمین مواد اولیه و نیاز تولیدی سایر مناطق را نیز تحت تاثیر قرار داد و وابستگی شبکه تولید کشور به گرههای صنعتی محدود را بهروشنی نمایان ساخت. این تجربه، بیش از پیش نشان میدهد که فهم ریشههای تاریخی و نهادی این تمرکز، فقط برای تحلیل گذشته اهمیت ندارد، بلکه پیششرطی اساسی برای طراحی آیندهای متوازنتر، پایدارتر و تابآورتر است.
در همین چهارچوب، به گفتوگو با دکتر «علیاصغر سعیدی»، جامعهشناس، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و از معتبرترین پژوهشگران تاریخ اجتماعی و صنعتی ایران، نشستهایم. تجربه علمی و پژوهشی او در تحلیل روند صنعتیشدن کشور، نگارش آثار مرجع درباره نقش تکنوکراسی، تدوین زندگینامه دکتر نیازمند (از چهرههای اثرگذار جریان توسعه صنعتی ایران) و نیز بررسی جایگاه تجار و صنعتگران در برهههای مهمی از تاریخ معاصر اقتصاد کشور، این امکان را فراهم میآورد تا مسئله «واگرایی در توسعه صنعتی» را از منظری تاریخی، ساختاری و نهادی با دقتی بیشتر مورد واکاوی قرار دهیم.
در ادامه این مطلب، گفتوگوی ما با این کارشناس برجسته در حوزه تاریخ صنعت ایران را میخوانید:
- سؤال: با نگاهی تاریخی از دهه ۴۰ تاکنون، قلههای توسعه صنعتی ایران در چه مقاطع زمانی شکل گرفتهاند و کانونهای جغرافیایی اصلی این جهشها کدام استانها و مناطق بودهاند؟ به نظر شما، چه عواملی موجب شد تا این نقاط به کانونهای پیشتاز صنعتی کشور تبدیل شوند؟
سعیدی: اگر بخواهیم سیر توسعه اقتصاد ایران، بهویژه در بُعد صنعتی، را در یک چهارچوب تاریخی صورتبندی کنیم، باید از دو فاز متمایز سخن بگوییم. فاز نخست، به سالهای ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ شمسی بازمیگردد؛ دورهای که در آن، توسعه صنعتی بیش از آنکه بر منطق طبیعی رشد بخش خصوصی یا تحولات درونزای بازار استوار باشد، بر پایه سیاست انحصار تجاری دولت و مداخله مستقیم حاکمیت در جهتدهی به فعالیتهای اقتصادی شکل گرفت. در این دوره، بخش تجاری کشور بهنوعی بهصورت تحمیلی و از بالا به پایین به سمت فعالیتهای صنعتی سوق داده شد و بخش مهمی از کارخانههای اولیه کشور در همین بستر تاسیس شدند.
در برخی روایتهای تاریخی نقل شده است که رضاشاه در نشستی، حدود ۵۰ نفر از تجار را فراخواند و از آنان خواست بر روی کاغذ بنویسند که مایلاند چه فعالیت صنعتیای را آغاز کنند. این روایت، حتی اگر با همه جزئیات آن قابل راستیآزمایی نباشد، از یک واقعیت مهم پرده برمیدارد: در آن دوره، اراده دولت نقش تعیینکنندهای در شکلگیری نخستین هستههای صنعتی کشور داشت و تجار، بیش از آنکه بر اساس محاسبات مستقل اقتصادی وارد این عرصه شوند، تحت تاثیر فضای سیاستگذاری و الزامات ناشی از آن به سمت صنعت سوق داده شدند.
در همین چهارچوب، برگزاری یک نمایشگاه صنعتی در سال ۱۳۱۳ به همت استاندار تبریز نیز از جمله رخدادهای مهم آن دوره به شمار میآید. در این نمایشگاه، ۴۴ کارگاه صنعتی حضور داشتند و استقبال رضاشاه از آن، به تقویت فضای حمایتی و تشویقی برای گسترش صنایع انجامید. با این حال، نکته قابل تامل آن است که با وجود اهمیت تبریز در این روند، کانون اصلی رشد صنعتی آن دوره نه در آذربایجان، بلکه در اصفهان شکل گرفت. بهتدریج، اصفهان با تمرکز واحدهای پارچهبافی، ریسندگی و نساجی، به مهمترین قطب صنعتی آن مقطع بدل شد و بعدها نیز حتی عنوان «منچستر ایران» را به خود اختصاص داد.
به بیان دیگر، اگرچه سیگنال اولیه توسعه صنعتی از سوی دولت و در قالب سیاستهای تشویقی و حمایتی صادر شد، اما استقرار و تراکم صنعتی در برخی مناطق، تابع مجموعهای از شرایط محلی، ظرفیتهای پیشین، شبکههای تجاری و امکان تجمیع سرمایه بود. اصفهان دقیقا از چنین مزیتی برخوردار بود و به همین دلیل توانست در آن مقطع بیش از دیگر مناطق، از فضای جدید صنعتیشدن بهره ببرد.
تا سال ۱۳۲۰ و زمان کنارهگیری رضاشاه، حدود ۷ کارخانه صنعتی مهم در کشور فعال بود. این تعداد تا سال ۱۳۴۱ به ۱۴ کارخانه صنعتی با بیش از هزار کارگر در هر واحد افزایش یافت. نکته درخور توجه آن است که از این ۱۴ واحد، ۱۲ کارخانه در مالکیت بخش خصوصی قرار داشتند و بخش عمدهای از آنها نیز در صنعت نساجی اصفهان متمرکز بودند. این امر نشان میدهد که اگرچه دولت بستر اولیه را فراهم کرد، اما در ادامه، بخش خصوصی نیز بهتدریج در چهارچوب همان نظم اقتصادی وارد میدان شد و در برخی حوزهها، بهویژه نساجی، نقش مهمی ایفا کرد.
با این همه، نباید از این نکته غفلت کرد که توسعه صنعتی این دوره همچنان در فضایی شکل میگرفت که بهشدت تحت تاثیر انحصار تجاری و سیاستهای حمایتی دولت بود. به همین دلیل، دولت همچنان بازیگر اصلی در پیدایش و جهتگیری نخستین کارخانهها به شمار میرفت. برای نمونه، در کتاب موقعیت صاحبان صنایع در ایران عصر پهلوی که بر زندگی و کارنامه علی خسروشاهی تمرکز داشت، در فصلی به تأسیس کارخانه پارچهبافی آذربایجان در قزوین پرداختهام. این کارخانه به همت بخش خصوصی، یعنی دو خانواده خسروشاهی و شالچیلَر، تأسیس شد؛ اما همین تجربه نیز در نهایت در فضایی رخ داد که قواعد، مشوقها و جهتگیریهای آن را دولت تعیین کرده بود.
در نتیجه، اگر بخواهیم به این پرسش پاسخ دهیم که چرا برخی مناطق به کانونهای پیشتاز توسعه صنعتی تبدیل شدند و برخی مناطق دیگر از این ظرفیت بازماندند، باید به ترکیب چند عامل توجه کنیم: نخست، اراده و سیاستگذاری دولت؛ دوم، وجود شبکههای تجاری و سرمایهگذاری محلی؛ سوم، ظرفیتهای تاریخی و اقتصادی مناطق؛ و چهارم، امکان شکلگیری خوشههای صنعتی در برخی نقاط خاص.
- سؤال: تا چه اندازه میتوان گفت شرایط سیاسی آن دوره و سپس الگوی مداخله دولت در صنایع سنگین، پایههای تمرکز جغرافیایی صنعت در ایران را شکل داد؟ این مسیر چه پیامدهای بلندمدتی برای توزیع منطقهای صنعت در کشور بر جای گذاشت؟
سعیدی: برای پاسخ به این پرسش، باید میان دو مقطع تاریخی تمایز قائل شد. در فاصله سالهای ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۳، به دلیل بیثباتی سیاسی و تحولات پرتلاطم داخلی و خارجی، صنعت ایران عملاً وارد مرحلهای از رکود و توقف نسبی شد. اشغال کشور توسط متفقین، تضعیف اقتدار دولت مرکزی، شکلگیری جنبشهای کارگری و سپس منازعات سیاسی ناشی از ملیشدن صنعت نفت، فضایی را پدید آورد که در آن امکان شکلگیری تحولات بنیادین صنعتی بسیار محدود بود. در این دوره، تنها برخی صنایع سبک و اولیه، مانند ریسندگی و روغنکشی، آن هم بهصورت پراکنده در نقاط مختلف کشور، تا اندازهای گسترش یافتند و از جهش صنعتی فراگیر خبری نبود.
با این حال، مهمترین اقدام نهادی آن دوره را میتوان تدوین «برنامه اول عمرانی» در سال ۱۳۲۷ دانست؛ برنامهای که با محوریت بخشهای کشاورزی و صنعت، نخستین تلاش برای صورتبندی توسعه در قالبی برنامهریزیشده به شمار میرفت. هرچند این برنامه در عمل نتوانست به تحولی گسترده در ساختار صنعتی کشور منجر شود، اما از حیث نهادی، نشانهای از گذار تدریجی به سمت نگاه برنامهمحور در اقتصاد ایران بود.
فاز دوم توسعه صنعتی ایران را باید از نیمه دوم دهه ۱۳۳۰ به بعد دنبال کرد؛ مقطعی که با تثبیت نسبی قدرت سیاسی، امکان مداخله سازمانیافتهتر دولت در اقتصاد و صنعت فراهم شد. البته این آغاز، در ابتدا محدود بود، اما در دهه ۱۳۴۰ بهتدریج ابعاد روشنتری یافت. در این دوره، دولت با اتکا به برنامههای توسعه و با هدف تامین نیازهای اساسی و زیرساختی کشور، نقش محوریتری در هدایت فرآیند صنعتیشدن بر عهده گرفت.
نکته تعیینکننده آن است که در همین دوره، الگوی مداخله دولت در صنعت، بهویژه از طریق ورود مستقیم به صنایع سنگین و زیرساختی، پایههای تمرکز جغرافیایی صنعت در ایران را نیز شکل داد. بخش خصوصی در آن زمان نه از حیث توان مالی و نه از منظر ظرفیت فنی، امکان ورود به صنایعی نظیر ذوبآهن، ماشینسازی، تراکتورسازی یا آلومینیومسازی را نداشت. از این رو، دولت ناگزیر بود خود متولی سرمایهگذاری در این حوزهها شود. تاسیس کارخانههای ذوبآهن، تراکتورسازی و ماشینسازی در تبریز، و همچنین آلومینیومسازی و ماشینسازی در اراک، در همین چهارچوب قابل فهم است.
با این همه، در کنار این سرمایهگذاریهای شاخص در برخی شهرهای مهم، مرکز ثقل اصلی توسعه صنعتی همچنان در تهران و پیرامون آن باقی ماند. در دهه ۱۳۴۰، بخش بزرگی از سرمایهگذاریهای صنعتی در قطب تهران و نواحی پیرامونی آن، مانند کرج و قزوین، متمرکز شد. این تمرکز صرفا نتیجه یک انتخاب جغرافیایی ساده نبود، بلکه حاصل برهمکنش چند عامل بود: نزدیکی به مرکز تصمیمگیری، تمرکز بازار مصرف، دسترسی بهتر به زیرساختها، حضور نهادهای اداری و مالی و امکان برخورداری بیشتر از حمایتهای دولتی. به این ترتیب، هرچند دولت در ظاهر برخی صنایع مادر را به نقاطی خارج از تهران برد، اما در مجموع، الگوی استقرار صنعتی کشور همچنان به سود مرکز و مناطق نزدیک به آن تثبیت شد.
پیامد بلندمدت این روند آن بود که توزیع منطقهای صنعت در ایران از همان مقطع، بر مبنایی نامتوازن شکل گرفت. برخی استانها به دلیل نزدیکی به کانون قدرت سیاسی و اقتصادی یا برخورداری از سرمایهگذاریهای خاص دولتی، در مدار صنعتیشدن قرار گرفتند؛ در حالی که بسیاری دیگر، با وجود ظرفیتهای انسانی، جغرافیایی و حتی تجاری، از این مسیر عقب ماندند. این عدم توازن، در ادامه نهتنها شکافهای توسعهای را در سطح ملی تعمیق کرد، بلکه نوعی وابستگی ساختاری نیز پدید آورد که آثار آن تا امروز باقی مانده است؛ به این معنا که بخش قابل توجهی از توان صنعتی کشور در چند کانون محدود متمرکز شد و بسیاری از مناطق، بهجای آنکه به بازیگران فعال توسعه بدل شوند، در جایگاه پیرامونی خود باقی ماندند.
از این منظر، میتوان گفت شرایط سیاسی پس از دهه ۱۳۳۰ و الگوی مداخله دولت در صنایع سنگین، فقط به شکلگیری بنیانهای صنعتی ایران کمک نکرد، بلکه همزمان نقشه جغرافیای صنعت در کشور را نیز ترسیم کرد؛ نقشهای که اگرچه در کوتاهمدت به پیشبرد صنعتیشدن یاری رساند، اما در بلندمدت، به تثبیت نوعی تمرکز منطقهای انجامید که هماکنون یکی از مسائل بنیادی در بحث توسعه در ایران به شمار میرود.
- سؤال: اگر به سیر تاریخی توسعه صنعتی ایران بنگریم، چرا و چگونه بخشی از استانها از این جریان سهم چندانی نگرفتند و عمدتاً به صنایع کوچک بخش خصوصی محدود ماندند، در حالیکه برخی دیگر، حتی با وجود ناهمخوانی اقلیمی یا ضعف نسبی در مزیتهای طبیعی، میزبان صنایع بزرگ دولتی شدند؟
سعیدی: برای پاسخ به این پرسش، باید به منطق استقرار مناطق صنعتی در ایران توجه کرد. شکلگیری کانونهای صنعتی متمرکز، در وهله نخست، بر یک منطق اقتصادی نسبتاً روشن استوار بود: تمرکز جغرافیایی صنایع، هزینههای تولید را کاهش میدهد و امکان بهرهگیری مشترک از زیرساختهایی نظیر آب، برق، جاده، حملونقل و خدمات لجستیکی را فراهم میسازد. افزون بر این، استقرار واحدهای صنعتی در جوار یکدیگر، جابهجایی نیروی کار، انتقال دانش فنی و شکلگیری پیوندهای پسین و پیشین میان بنگاهها را نیز تسهیل میکند؛ پس از جهاتی این رویکرد، توجیه اقتصادی نیز داشت.
اما مسئله از آنجا آغاز شد که این منطق اقتصادی، در عمل، به توزیعی نامتوازن از فرصتهای صنعتی در جغرافیای کشور انجامید. در نتیجه، برخی کلانشهرها و مراکز مهم منطقهای همچون تهران، اصفهان، تبریز و… ، از مزایای این تمرکز بهرهمند شدند، در حالی که بسیاری از استانها و شهرهای دیگر، در حاشیه این روند باقی ماندند و سهم آنان عمدتاً به صنایع کوچک و متوسط بخش خصوصی محدود شد. به بیان دیگر، مزیت تمرکز، بهجای آنکه در قالب یک شبکه متوازن از قطبهای منطقهای سازمان یابد، در چند کانون محدود انباشت شد و همین امر به بازتولید نابرابری جغرافیایی در توسعه صنعتی انجامید.
در این میان، باید توجه داشت که استقرار صنایع بزرگ، همیشه صرفا تابع مزیتهای طبیعی یا اقلیمی نبود. در مواردی، برخی مناطق بیش از آنکه بر پایه مزیتهای ذاتی خود به کانون صنعتی تبدیل شوند، به واسطه تصمیمهای دولت، دسترسی به منابع خاص، یا قرار گرفتن در مسیر سرمایهگذاریهای نهادی، این موقعیت را به دست آوردند. برای مثال، مشهد به سبب برخورداری از درآمدهای موقوفه و نیز سرمایهگذاری در حوزه قند، نسبت به بسیاری از شهرهای دیگر موقعیت مساعدتری یافت. در آن زمان، کارخانه قند فریمان در زمره بهترین کارخانههای قند ایران قرار داشت و همین امر نشان میدهد که چگونه ترکیب منابع مالی خاص، پشتوانههای نهادی و اراده سرمایهگذاری میتوانست یک منطقه را در مسیر متفاوتی قرار دهد.
بنابراین، علت اصلی آنکه برخی استانها از جریان توسعه صنعتی سهم کمتری بردند، الزاما فقدان ظرفیت یا ضعف مزیتهای محلی نبود؛ بلکه نحوه سازمانیابی سرمایهگذاری، جهتگیری سیاستهای دولتی و تمرکز زیرساختها در چند محور محدود، نقشی تعیینکننده در این فرآیند داشت. در مقابل، استانهایی که در مدار تصمیمگیری، سرمایهگذاری و تجهیز زیرساختها قرار گرفتند، توانستند حتی در مواردی فراتر از اقتضائات اقلیمی و مزیتهای طبیعی خود، جایگاه صنعتی برجستهتری به دست آورند و این چنین بود که بعضی صنایع ما در مراکزی مستقر شدند که از منظر زیست محیطی، تطابقی با اقتضائات آنها نداشتند و این موضوع خود مسیر ایجاد زیرساختها به سمتی برد که انتقادات متعددی را از جهات مختلف، برانگیخت.
- سؤال: ریشههای نهادی این تمرکز در چیست و چرا با وجود انتقادهای مکرر و تاکید مسئولان بر توزیع متوازن ظرفیتها، همچنان نتوانستهایم از این معضل عبور کنیم؟
سعیدی: ریشههای نهادی این تمرکز را باید پیش از هر چیز در الگوی تاریخی سرمایهگذاری در ایران جستوجو کرد. رشد صنعتی شهرها، بیش از آنکه حاصل یک نقشه متوازن سرزمینی باشد، تابع محل استقرار سرمایهگذاریها بود؛ یعنی هرجا که سرمایه (چه دولتی و چه خصوصی) متمرکز میشد، همانجا امکان رشد صنعتی بیشتری مییافت.
در این روند، دو عامل اصلی بیش از همه در شکلگیری و تداوم عدم توازن منطقهای نقش داشتند. عامل نخست، سیاستهای اقتصادی دولت بود. دولت، چه به دلیل محدودیت منابع و چه بر پایه منطق اداری و سیاسی خود، سرمایهگذاریها را عمدتا به سوی مناطق مرکزی و کلانشهرها هدایت میکرد. در بسیاری از موارد نیز به سبب محدودیت درآمدها، از ورود مستقیم و گسترده به توسعه صنعتی مناطق پیرامونی خودداری میشد. نتیجه آن بود که مناطق دورتر از مرکز، نهتنها از زیرساختهای صنعتی کمتری برخوردار میشدند، بلکه اساساً در اولویت سرمایهگذاری نیز قرار نمیگرفتند.
عامل دوم، رفتار و ترجیحات کارآفرینان بخش خصوصی بود. بخش خصوصی نیز، از تبریز تا کاشان و یزد، غالباً تمایل داشت سرمایه خود را در مناطق مرکزی یا در نزدیکی کانونهای اصلی بازار، قدرت و زیرساخت متمرکز کند. این انتخاب، از منطق اقتصادی روشنی پیروی میکرد: نزدیکی به بازار مصرف، دسترسی آسانتر به شبکه بانکی، ارتباط مستقیمتر با نهادهای تصمیمگیر، و بهرهمندی از زیرساختهای آماده، همگی سرمایهگذاری در مرکز را کمریسکتر و پُربازدهتر جلوه میدادند. بنابراین، حتی آنجا که دولت مستقیماً عامل تمرکز نبود، رفتار بخش خصوصی به بازتولید همین الگو کمک میکرد.
این روند تا سال ۱۳۵۳ و جهش شدید قیمت نفت ادامه یافت؛ یعنی تا زمانی که ساختار کلی سرمایهگذاری در کشور همچنان به سود چند کانون مشخص عمل میکرد. از همینرو، باید گفت تمرکز صنعتی در ایران صرفا محصول تصمیمهای مقطعی یا خطاهای اجرایی نبوده، بلکه ریشه در یک سازوکار نهادی عمیق داشته است؛ سازوکاری که در آن، سیاستگذاری دولتی، تمرکز زیرساختها، منطق بازار و ترجیحات سرمایهگذاران، همگی در یک جهت عمل کردهاند.
به همین دلیل است که با وجود سالها انتقاد و تاکید بر ضرورت توزیع متوازن ظرفیتها، عبور از این معضل آسان نبوده است. مسئله فقط در سطح شعار یا اراده سیاسی باقی نمانده، بلکه به ساختارهایی بازمیگردد که طی دههها شکل گرفتهاند و بهصورت خودتقویتشونده عمل میکنند. هرچه سرمایه، زیرساخت، نیروی انسانی و نهادهای پشتیبان در یک منطقه بیشتر متمرکز میشوند، همان منطقه جذابیت بیشتری برای سرمایهگذاریهای بعدی پیدا میکند و این چرخه تمرکز را بازتولید میکند. از این منظر، خروج از الگوی موجود، نیازمند صرفاً توصیه یا تأکید لفظی نیست؛ بلکه مستلزم بازآرایی نهادی، اصلاح مشوقها، بازتوزیع زیرساختها و طراحی سیاستهای توسعه منطقهای با افق بلندمدت است.
- سؤال: چرا نظام برنامهریزی ملی در ایران بهطور ساختاری مرکزگرا باقی مانده و اختیارات تصمیمگیری متناسب با مزیتها و ظرفیتهای هر استان به سطوح منطقهای تفویض نمیشود؟
سعیدی: برای فهم چرایی تداوم مرکزگرایی در نظام برنامهریزی ملی ایران، باید به ساختار تاریخی برنامهریزی توسعه در کشور توجه کرد. این نظام، از آغاز شکلگیری خود، همواره تحت تاثیر سه عامل عمده قرار داشته است:« تغییرات مکرر سیاسی و جابهجایی دولتها، بروز تحولات برونزا و پیشبینیناپذیر و وابستگی عمیق منابع مالی کشور به درآمدهای نفتی». برآیند این سه عامل آن بوده که برنامهریزی در ایران کمتر توانسته به یک فرآیند پایدار، قاعدهمند و متمرکز بر افقهای بلندمدت تبدیل شود و در نتیجه، ساختار مرکزگرای آن نیز دوام یافته است.
مروری بر تجربه برنامههای توسعه، این واقعیت را بهخوبی نشان میدهد. برنامه اول توسعه، تحت تاثیر شوک ملیشدن صنعت نفت، عملا با متغیری برونزا و پیشبینینشده مواجه شد و نتوانست بهطور کامل محقق شود. در برنامه دوم نیز، با وجود حضور مدیری مقتدر چون ابوالحسن ابتهاج در رأس سازمان برنامه، اولویتهای بودجهای کشور دستخوش تغییر شد و بهجای آنکه صنعت بهصورت پایدار در کانون توجه قرار بگیرد، بخشی از منابع به سمت هزینههای نظامی سوق یافت. برنامه سوم نیز با شوک اصلاحات ارضی روبهرو شد و همین امر، مسیر آن را دستخوش تغییرات اساسی کرد. اگرچه برنامه چهارم از انسجام و امکان تحقق بیشتری برخوردار بود، اما برنامه پنجم حتی پیش از اجرای کامل، تحت تاثیر سیاستهای پولی انبساطی و تصمیمهای شتابزده قرار گرفت و از تعادل اولیه خود فاصله گرفت.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز این بیثباتی ساختاری، به شکل دیگری ادامه یافت. برنامه اول توسعه پس از انقلاب، بیش از آنکه بر پایه وفاق نهادی و برآوردی واقعبینانه از امکانات و محدودیتها تدوین شود، واجد وجهی آرمانگرایانه بود. بهطور کلی، در ایران برنامههای توسعه غالبا در پیچوخم تحولات سیاسی، دگرگونی اولویتهای حکمرانی و رخدادهای غیرمنتظره گرفتار شدهاند. طبیعی است که برنامهریزی توسعه در ذات خود همواره با سطحی از عدم قطعیت همراه است، اما در ایران، شدت این بیثباتیها و مداخلات ناگهانی، امکان تداوم و تحقق اهداف برنامهای را بهطور جدی تضعیف کرده است.
در کنار این عوامل، وابستگی مزمن اقتصاد ایران به نفت نیز نقشی تعیینکننده در تقویت «مرکزگرایی» داشته است. هنگامی که بخش عمده منابع عمومی از محل درآمدهای نفتی تامین میشود، تمرکز تصمیمگیری مالی و تخصیص منابع نیز ناگزیر در سطح مرکز تثبیت میشود. نوسانات شدید درآمدهای نفتی، هم امکان پیشبینی دقیق منابع مالی را کاهش میدهد و هم تخصیص بهینه آن را در چهارچوب برنامههای بلندمدت دشوار میسازد. در چنین شرایطی، طبیعی است که دولت مرکزی تمایل داشته باشد کنترل اصلی تصمیمگیری، اولویتگذاری و توزیع منابع را در اختیار خود نگه دارد و کمتر به سمت تفویض موثر اختیارات به استانها حرکت کند.
از این منظر، مرکزگرایی در نظام برنامهریزی ایران، صرفا محصول انتخاب اداری یا سیاسی مقطعی نیست، بلکه مخلوق مجموعهای از عوامل همچون بیثباتی سیاسی، شوکهای بیرونی و اقتصاد نفتی است. طبیعتا که تا زمانی که این ساختار اصلاح نشود، تفویض اختیارات متناسب با مزیتهای منطقهای نیز به دشواری محقق خواهد شد.
- سؤال: از منظر شما، تمرکزگرایی در ساختار اقتصاد کشور چه پیامدهای اجتماعی در پی دارد و تا چه اندازه میتوان به اصلاح این وضعیت امیدوار بود؟
سعیدی: تبعات تمرکزگرایی اقتصادی برای جوامع، بیش از هر چیز در قالب مهاجرت از مناطق کمترتوسعهیافته به کانونهای رشد و تمرکز نمود مییابد. هنگامی که فرصتهای سرمایهگذاری، اشتغال، آموزش و ارتقای حرفهای در چند نقطه محدود انباشته میشود، نیروی انسانی ناگزیر به سوی همان کانونها حرکت میکند. این جابهجایی، اگرچه در ظاهر میتواند نشانهای از پویایی اقتصادی به نظر برسد، اما در عمل اغلب به تخلیه سرمایه انسانی از مناطق محروم و تشدید نابرابریهای اجتماعی منجر میشود.
در ایران، یکی از مهمترین پیامدهای این روند، گسترش حاشیهنشینی در کلانشهرها، بهویژه تهران، بوده است. به باور برخی تحلیلگران، تشدید نابرابریهای توسعهای و تمرکز فرصتها در پایتخت، در کنار سایر عوامل، در شکلگیری نارضایتیهای اجتماعی گسترده در سالهای پیش از انقلاب نیز نقش داشته است. با این حال، حاشیهنشینی را نباید صرفاً یک عارضه کالبدی یا جمعیتی دانست؛ این پدیده در واقع بستری برای بازتولید مجموعهای از آسیبهای اجتماعی، از جمله تعمیق فقر، گسترش خشونت، افزایش اعتیاد و دیگر اشکال طرد و محرومیت اجتماعی است.
در سطوح عمیقتر، این وضعیت با مفاهیمی همچون انسجام اجتماعی، احساس تعلق، اعتماد عمومی و ثبات اجتماعی نیز پیوندی مستقیم دارد. هرچه شکاف میان مناطق برخوردار و مناطق کمترتوسعهیافته گستردهتر شود، زمینه برای تقویت احساس بیعدالتی، محرومیت و بینصیبی از فرصتهای ملی نیز بیشتر فراهم میشود.
با این حال، امید به اصلاح همچنان وجود دارد، مشروط بر آنکه مسئله بهدرستی فهم و در سطح سیاستگذاری بهصورت جدی دنبال شود. اگر تمرکززدایی نه در حد شعار، بلکه در قالب اصلاحات نهادی، بازتوزیع زیرساختها، تقویت نقش استانها و ایجاد مشوقهای واقعی برای سرمایهگذاری منطقهای دنبال شود، میتوان به کاهش تدریجی این شکافها امیدوار بود. اصلاح این وضعیت، البته نیازمند ارادهای بلندمدت و عبور از نگاههای مقطعی است؛ زیرا مسئلهای که در طول دههها شکل گرفته، طبعا با تصمیمهای کوتاهمدت و مقطعی نیز حل نخواهد شد.
- سؤال: آیا میتوان گفت تجربه محرومیت نسبی و ادراک بیعدالتی در استانهای کمترتوسعهیافته، به تضعیف مشارکت اجتماعی و اقتصادی در این مناطق، از جمله کاهش انگیزه برای سرمایهگذاری، کارآفرینی و ماندگاری نیروی انسانی ماهر ، منجر میشود؟ به نظر شما، چه شواهد و نشانههایی این مدعا را تأیید میکند؟
سعیدی: بیتردید، تجربه محرومیت نسبی و احساس بیعدالتی، از عوامل مهم تضعیف مشارکت اجتماعی و اقتصادی در مناطق کمترتوسعهیافته است. این احساس، در سطح عینی، بیش از هر چیز در قالب بیکاری، نابرابری در فرصتهای شغلی و شکافهای درآمدی بازتاب مییابد. هنگامی که یک استان یا منطقه، خود را در مقایسه با کانونهای اصلی رشد از فرصتهای سرمایهگذاری، اشتغال و پیشرفت حرفهای محروم میبیند، طبیعی است که هم انگیزه ماندگاری نیروی انسانی در آن کاهش یابد و هم ظرفیت آن برای جذب سرمایه و تقویت کارآفرینی تضعیف شود. در چنین وضعیتی، مهاجرت نیروی کار ماهر به قطبهای صنعتی، به یکی از مهمترین پیامدهای این نابرابری بدل میشود.
نمونهای روشن از این وضعیت را میتوان در تجربه شکلگیری و توسعه ذوبآهن اصفهان مشاهده کرد. تاسیس این مجموعه، بهعنوان یک قطب صنعتی پیشرو و برخوردار از فناوری پیشرفته، موجب شد با جذب متخصصان خارجی، از جمله مهندسان روسی و نیز آموزش و سازماندهی نیروی کار ماهر داخلی، شکاف قابلتوجهی در سطح دستمزدها میان این واحد بزرگ و بنگاههای کوچکتر ایجاد شود. همین تفاوت در سطح دستمزد و موقعیت حرفهای، بخشی از نیروی کار ماهر را از واحدهای کوچک بخش خصوصی به سوی این بنگاه دولتی سوق داد. به بیان دیگر، سرمایهگذاریهای بزرگ دولتی، افزون بر ایجاد ظرفیت صنعتی، در عمل نوعی جابهجایی منابع انسانی از بخش خصوصی و از مناطق کمبرخوردارتر به سوی کانونهای برخوردارتر را نیز رقم زدند.
البته این تمام ماجرا نبود. در ادامه، بخش خصوصی نیز بهتدریج به اهمیت آموزش و مهارتآفرینی پی برد و خود وارد این عرصه شد. همزمان، گسترش مراکز آموزش فنی و حرفهای و دانشکدههای فنی، به افزایش شمار مهندسان و نیروهای متخصص کشور انجامید؛ نیروهایی که بعدها در شهرهای مختلف به کار گرفته شدند. افزون بر این، تاسیس مدرسه عالی مدیریت ایران با همکاری دانشگاه هاروارد در سال ۱۳۵۰ نیز در همین چهارچوب قابل فهم است؛ تلاشی برای تربیت مدیران حرفهای در متن اقتصادی که در مسیر صنعتیشدن قرار داشت.
از این رو، اگرچه در آن سالها نوعی نابرابری و تجربه محرومیت نسبی میان مناطق وجود داشت، اما رشد شتابان صنعت در دهه ۱۳۵۰ تا حدی به کاهش نرخ بیکاری و نزدیکتر شدن اقتصاد به سطحی بالاتر از اشتغال انجامید.
در جمعبندی، باید تاکید کنیم که هرگاه توسعه صنعتی در چند کانون محدود متمرکز شود، احساس محرومیت نسبی در سایر مناطق میتواند به تضعیف سرمایهگذاری محلی، کاهش انگیزه کارآفرینی و تشدید مهاجرت نیروی انسانی ماهر بینجامد. پیامدهای این وضعیت نیز صرفا به عرصه اقتصاد محدود نمیماند؛ بلکه اعتماد اجتماعی، امید به آینده و ادراک عدالت در پهنه جغرافیای ملی را نیز بهتدریج دچار فرسایش میکند.
ثبت دیدگاه
مجموع دیدگاهها : 0در انتظار بررسی : 0انتشار یافته : ۰