هزینه‌های پنهان توسعه نامتوازن در اقتصاد ایران

ریشه توسعه نامتوازن در ایران را باید پیش از هر چیز در ساختار قانون‌گذاری جست‌وجو کرد؛ چه در چارچوب برنامه‌های توسعه پیش از انقلاب و چه در قوانین متعددی که طی دهه‌های پس از آن به تصویب رسیده‌اند. بخشی از این مقررات، ناخواسته یا بدون توجه کافی به ملاحظات آمایش سرزمین، زمینه تمرکز امکانات در برخی مناطق و محرومیت نسبی سایر نواحی را فراهم کرده‌اند.

برای نمونه، در دهه‌های ۷۰ تا ۹۰، شهرک‌های صنعتی مستقر در فاصله بیش از ۲۰کیلومتری شهرها از معافیت مالیاتی برخوردار می‌شدند. این حکم، در عمل به زیان استان‌های کوهستانی تمام شد؛ زیرا بسیاری از شهرک‌های صنعتی در این مناطق، در شعاعی کمتر از ۲۰ کیلومتر از شهرها قرار داشتند و از شمول معافیت خارج می‌شدند. در مقابل، اراضی گسترده و لم‌یزرع مناطق کویری، امکان استقرار صنایع در خارج از این محدوده را فراهم می‌کرد و سرمایه‌ها را به همان سو سوق می‌داد. پیامد این روند، رشد شتابان برخی مناطق و تشدید شکاف توسعه‌ای در سایر استان‌ها بود.

در کنار این مسئله، نحوه تصمیم‌سازی در مدیریت کلان نیز به تشدید نابرابری‌ها انجامید. در دوره‌ای که سرمایه‌گذاری‌ها عمدتاً دولتی بود، جهت‌گیری برخی مصوبات اجرایی گاه تحت تاثیر ملاحظات منطقه‌ای یا سلیقه‌ای قرار می‌گرفت. همچنین، بی‌توجهی به برنامه‌های پیشین مبنی بر تمرکز صنایع آب‌بَر در سواحل جنوبی و استقرار آن‌ها در مناطق خشک، بر شدت این عدم توازن افزود. مجموعه این عوامل، توسعه منطقه‌ای کشور را از مسیر کارشناسی و مبتنی بر مزیت‌های نسبی منحرف ساخت.

نکته دیگر، تفاوت چشمگیر درآمد استان‌های صنعتی دارای شرکت‌های مادر تخصصی با استان‌های محروم است که نمادی آشکار از نابرابری منطقه‌ای به شمار می‌رود. متاسفانه، در نتیجه برخی تصمیم‌گیری‌های نادرست در دولت‌های گذشته، منافع کلان ملی در مواردی فدای منافع محدود محلی شده است. امروز شاهد آن هستیم که بسیاری از صنایع مادر در مناطقی با تنش آبی شدید مستقر شده‌اند که بارزترین آن‌ها، صنایع فولادی هستند.

*بازتوزیع منابع ملی؛ پیش‌شرط تحقق عدالت منطقه‌ای

توسعه متوازن در گرو بازآرایی استقرار صنایع بر اساس مزیت‌های نسبی هر منطقه و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین است. صنایع آب‌بر باید در مناطقی مستقر شوند که از منابع آبی کافی برخوردارند و فعالیت‌های معدنی نیز در مجاورت ذخایر طبیعی شکل بگیرند. بی‌توجهی به این اصل، پیامدهای اقتصادی و زیست‌محیطی گسترده‌ای به همراه داشته است. برای نمونه، کشت برنج در استانی با دمای ۵۰ درجه سانتی‌گراد و نرخ تبخیر بالا، با منطق بهره‌وری سازگار نیست؛ با این حال، بخشی از اراضی زیر کشت برنج در مناطقی با چنین شرایطی قرار گرفته‌اند.

در حوزه مالی نیز برخی سازوکارهای موجود، به جای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، به تعمیق آن‌ها انجامیده‌اند. برای نمونه، 4درصد از درآمد مالیات بر ارزش افزوده هر استان به همان استان بازمی‌گردد و علاوه بر این، بحث تخصیص اعتبارات عمرانی نیز به میزان تحقق درآمدهای مالیاتی استان وابسته است. به این معنا که اگر استانی مثلا تنها ۷۰ درصد از درآمد مالیاتی پیش‌بینی‌شده خود را محقق کند، به همان نسبت 70درصد از اعتبارات عمرانی برخوردار می‌شود؛ اما اگر درآمدی بیش از رقم پیش‌بینی‌شده وصول کند، این مازاد با ضریب تشویقی ۲.۵ محاسبه خواهد شد. نتیجه چنین سازوکاری آن است که استان‌های دارای صنایع مادر و بنگاه‌های بزرگ، به دلیل توان بالاتر در تحقق و افزایش درآمدهای مالیاتی و ارزش افزوده، سهم بیشتری از منابع عمرانی جذب می‌کنند؛ در حالی که استان‌های کمترتوسعه‌یافته، به‌دلیل ضعف پایه‌های مالیاتی، عملاً از این ظرفیت، بهره لازم را نمی‌برند.

راهکار پیشنهادی، تجمیع مالیات صنایع ملی و مادر در یک صندوق مرکزی و توزیع آن براساس سرانه ملی است تا منافع حاصل از منابع عمومی، به‌طور عادلانه میان همه استان‌ها تقسیم شود. تجربه بررسی بودجه‌های سنواتی نیز نشان می‌دهد اصلاحات بنیادین از مسیر بازنگری در قوانین امکان‌پذیر است. اگر هدف، تحقق عدالت منطقه‌ای است، نخستین گام، اصلاح ساختارهای قانونی موجود خواهد بود.

*اصلاح ساختارهای قانونی؛ پیش‌نیاز توسعه متوازن منطقه‌ای

هدف فراکسیون توسعه و پیشرفت ملی و منطقه‌ای متوازن و پایدار مجلس شورای اسلامی، بازنگری در قوانینی است که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بر توزیع فرصت‌های توسعه در کشور اثر می‌گذارند؛ از جمله قوانین مرتبط با حق آلایندگی، مالیات بر ارزش افزوده، مالیات صنایع مادر و برخی مقررات استخدامی.

بخشی از این مقررات، به‌ویژه در حوزه بومی‌گزینی، هرچند با هدف حمایت از اشتغال محلی تدوین شده‌اند، اما در عمل می‌توانند جابه‌جایی نیروی کار، جذب تخصص در مناطق کمترتوسعه‌یافته و توزیع عادلانه فرصت‌های شغلی را با محدودیت روبه‌رو کنند. این فراکسیون در تلاش است با تدوین طرح‌های جدید، مسیر اصلاح قوانین و رفع موانع ساختاری توسعه متوازن را هموار کند.

تحقق توسعه متوازن، پیش از هر چیز، نیازمند فراهم بودن زیرساخت‌های پایه‌ای است. شبکه‌های جاده‌ای، ریلی و هوایی و دسترسی مطمئن به برق، آب، گاز و سوخت، پیش‌شرط‌های شکل‌گیری صنعت در مناطق محروم‌ به شمار می‌آیند. نبود پست برق یا ناترازی شدید در شبکه توزیع می‌تواند احداث یک شهرک صنعتی را غیرممکن سازد. از این‌رو، گسترش عادلانه زیرساخت‌ها باید در اولویت سیاست‌گذاری قرار بگیرد و به‌عنوان یکی از محورهای اصلی پیگیری این فراکسیون دنبال شود.

در کنار این چالش‌ها، متاسفانه شاهدیم که بعضا لابی‌گری‌ها در فرآیند قانون‌گذاری و تدوین لوایح، به ایجاد «رانت قانونی» و انحراف منابع عمومی انجامیده است. نبود سازوکار نظارتی کارآمد باعث شده برخی مصوبات، برخلاف اصول قانون اساسی، زمینه تمرکز منابع در مناطق خاص را فراهم کنند. طی سال‌های پس از انقلاب، بیش از ۶۰۰۰ مصوبه بدون تطبیق کارشناسی دقیق با قانون اساسی تصویب شده و همین امر، تحقق اهداف برنامه‌های توسعه را به‌طور جدی تضعیف کرده است.

راه‌حل اساسی، بازگشت به رویکرد آمایش سرزمین، شناسایی ظرفیت‌های نسبی هر منطقه و تدوین برنامه‌هایی مبتنی بر داده‌های واقعی است؛ رویکردی که می‌تواند مسیر توسعه صنعتی، اجتماعی و فرهنگی کشور را هماهنگ‌تر و عادلانه‌تر سازد.