تمرکز منابع مالی، اختیارات اداری و تصمیم‌گیری‌های اقتصادی در تهران، طی دهه‌های گذشته به یکی از چالش‌های ساختاری اقتصاد ایران بدل شده است. این پدیده ریشه در سازوکاری نهادی دارد که سرمایه، اعتبار، فرصت‌های اقتصادی و قدرت تصمیم‌گیری را پیوسته در پایتخت انباشته می‌کند. بسیاری از استان‌ها با وجود برخورداری از ظرفیت‌های معدنی، کشاورزی، صنعتی، انرژی، گردشگری و تجاری، فرصت کافی برای تبدیل این مزیت‌ها به پایه‌های رشد پایدار پیدا نکرده‌اند.
برخی آمارهای بانکی نشان می‌دهد تهران حدود ۶۰ درصد تسهیلات و نزدیک به ۵۸ درصد سپرده‌های بانکی کشور را در اختیار دارد؛ حال آنکه بخش مهمی از تولید و ارزش افزوده واقعی در دیگر استان‌ها شکل می‌گیرد. استقرار دفاتر مرکزی شرکت‌های بزرگ در تهران نیز سبب شده است بخشی از درآمدهای مالیاتی و فعالیت‌های اقتصادی به نام پایتخت ثبت شود، هرچند تولید، استخراج یا ارائه خدمات در استانی دیگر انجام گرفته باشد. این ناهم‌خوانی، تصویری مخدوش از جغرافیای اقتصادی کشور به دست می‌دهد و سیاست‌گذاری منطقه‌ای را با خطا روبه‌رو می‌سازد.
پیامدهای تمرکز به اُفت سرمایه‌گذاری در استان‌ها محدود نمی‌شود. مهاجرت سرمایه و نیروی انسانی، گسترش فعالیت‌های غیرمولد، رشد هزینه‌های مبادله، کاهش بهره‌وری و تعمیق نابرابری‌های منطقه‌ای نیز با همین ساختار پیوند دارند. سرمایه به‌جای آنکه متناسب با مزیت‌های سرزمینی توزیع شود، بیشتر به مناطقی می‌رود که به منابع مالی، نهادهای تصمیم‌گیر و شبکه‌های اداری نزدیک‌تر هستند.
اقتصاد ایران افزون بر محدودیت منابع، با مسئله توزیع نامتوازن اختیار، سرمایه و انگیزه‌ها نیز روبه‌روست. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد توسعه متوازن به تقسیم سنجیده مسئولیت‌ها، نظام انگیزشی شفاف و سازوکار مؤثر پاسخ‌گویی نیاز دارد. تمرکز کامل، ظرفیت مناطق را فرسوده می‌کند و واگذاری بی‌ضابطه اختیار نیز ممکن است ناکارآمدی را از مرکز به سطوح محلی منتقل سازد.
*تله تمرکزگرایی
تمرکزگرایی اقتصادی بسیار فراتر از استقرار وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی در تهران است. این الگوی حکمرانی، توزیع منابع، تخصیص اعتبار و تصمیم‌گیری درباره سرمایه‌گذاری را شکل داده و به‌تدریج در رفتار دولت، بانک‌ها و فعالان اقتصادی جای گرفته است.
یکی از روشن‌ترین نمودهای آن را می‌توان در حوزه «مالیه عمومی» دید. بخش عمده اعتبارات کشور از سوی دستگاه‌های مرکزی مدیریت می‌شود و استان‌ها، با وجود شناخت نزدیک‌تر از ظرفیت‌ها و نیازهای خود، سهم محدودی در تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری دارند. بسیاری از پروژه‌ها باید مسیرهای طولانی اداری را طی کنند؛ مسیری که تصمیم‌گیری را کُند و احتمال تخصیص نامناسب منابع را بیشتر می‌کند.
در نظام بانکی نیز نسبت پایین تسهیلات به سپرده در شماری از استان‌ها نشان می‌دهد بخشی از منابع تجهیزشده در مناطق مختلف، برای تامین مالی فعالیت‌های اقتصادی در نقاط دیگر به کار می‌رود. برخی استان‌ها منابع بانکی تولید می‌کنند، اما سهم متناسبی از اعتبارات دریافت نمی‌کنند. کاهش سرمایه‌گذاری محلی، تضعیف تولید و وابستگی بیشتر به بودجه عمومی، نتیجه طبیعی این روند است.
تمرکز دفاتر مالی و حساب‌های بانکی شرکت‌های بزرگ در تهران نیز این چرخه را تقویت می‌کند. بسیاری از بنگاه‌ها با وجود استقرار واحدهای تولیدی در استان‌ها، تعاملات مالی و اعتباری خود را در پایتخت سامان می‌دهند. رقابت منطقه‌ای نیز گاه به‌جای افزایش بهره‌وری و تقویت مزیت‌های محلی، به مسابقه‌ای برای جذب پروژه و بودجه از مرکز تبدیل می‌شود؛ مسابقه‌ای که بر شمار طرح‌های نیمه‌تمام می‌افزاید و منابع را پراکنده می‌کند.
این ساختار بر ذهنیت فعالان اقتصادی هم اثر گذاشته است. بسیاری از کارآفرینان، دسترسی به منابع مالی، مجوزها و شبکه‌های تصمیم‌گیری را در تهران آسان‌تر می‌دانند. حتی اگر بخشی از این برداشت بر ادراک ذهنی استوار باشد، بر تصمیم سرمایه‌گذار اثر واقعی می‌گذارد. هنگامی که قواعد بازی به سود یک منطقه خاص تصور شود، انتقال سرمایه به همان منطقه یا روی‌آوردن به فعالیت‌های کوتاه‌مدت، انتخابی کم‌خطرتر جلوه می‌کند.
انتظار مداخله دائمی مرکز نیز زمینه مخاطره اخلاقی را فراهم کرده است. اگر مدیران یا بنگاه‌ها اطمینان داشته باشند که دولت مرکزی در نهایت هزینه شکست طرح‌ها یا تصمیم‌های نادرست را جبران می‌کند، انگیزه آنان برای انضباط مالی و ارزیابی دقیق اقتصادی کاهش می‌یابد. تمرکزگرایی، با گذشت زمان، از مجموعه‌ای از ترتیبات اداری فراتر رفته و به بخشی از نظام انگیزشی اقتصاد ایران تبدیل شده است.
*چرا این چرخه تداوم یافته است؟
ماندگاری تمرکزگرایی را نمی‌توان تنها به ضعف مدیریت نسبت داد. این پدیده در ساختار نهادی اقتصاد ایران ریشه دوانده و از راه وابستگی تاریخی، منافع گروه‌های ذی‌نفع و سازوکارهای بازخوردی بازتولید شده است. بسیاری از قواعد رسمی و غیررسمی، ادامه وضع موجود را کم‌هزینه‌تر از اصلاحات ساختاری نشان می‌دهند. مقاومت در برابر تغییر نیز بیش از فقدان راه‌حل، از تعارض منافع و چسبندگی نهادی سرچشمه می‌گیرد.
ساختار دولت نفتی یکی از ریشه‌های اصلی این وضعیت است. در اقتصادی که قسمت مهمی از درآمد دولت از منابع طبیعی تامین می‌شود، وابستگی حکومت به ظرفیت مالیاتی و تولیدی مناطق کاهش می‌یابد و نقش دولت به توزیع درآمدهای متمرکز گرایش پیدا می‌کند. این الگو، منابع، بودجه و اختیار را در مرکز انباشته و استان‌ها را به دریافت‌کنندگان اعتبارات دولتی تبدیل کرده است.
نظام بودجه‌ریزی نیز همین جهت را دنبال می‌کند. بودجه عمدتاً بر پایه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های ملی بسته می‌شود، نه بر مبنای مزیت‌های سرزمینی و نیازهای منطقه‌ای. استان‌ها در بسیاری از موارد مجری برنامه‌هایی هستند که در مرکز طراحی شده‌اند و اختیار اندکی در تعیین اولویت‌های توسعه خود دارند. نتیجه این وضعیت، کاهش انعطاف سیاست‌گذاری منطقه‌ای و کُندشدن بهره‌برداری از ظرفیت‌های محلی است.
شوک‌های اقتصادی نیز بر شدت تمرکز افزوده‌اند. هنگام کسری بودجه، اعتبارات عمرانی استان‌ها معمولاً زودتر کاهش می‌یابد. در دوره‌های تورمی و نااطمینانی، سرمایه‌گذاران منابع خود را به بازارهای دارایی و مراکز برخوردار از نقدشوندگی و امنیت ادراک‌شده بیشتر منتقل می‌کنند. اجرای ناکافی سیاست‌های آمایش سرزمین و تمرکز منابع در شبکه بانکی، بسیاری از مناطق برخوردار از ظرفیت‌های تولیدی را با کمبود سرمایه مولد روبه‌رو کرده است.
ادبیات فدرالیسم مالی برای تمرکز مطلق یا واگذاری کامل اختیار، کارایی تضمین‌شده‌ای قائل نیست. دولت‌های محلی به دلیل شناخت بهتر ظرفیت‌های منطقه، امکان تخصیص دقیق‌تر منابع را دارند؛ بااین‌حال، تمرکززدایی بدون شفافیت و نظارت ممکن است به فساد، رانت و بی‌انضباطی مالی بینجامد. راه مناسب برای ایران، طراحی نظامی است که انسجام اقتصاد کلان را حفظ کند و هم‌زمان، مجال تصمیم‌گیری مؤثر و پاسخ‌گو را در سطح محلی گسترش دهد.
*پیامدهای اقتصادی تمرکز
افزایش فاصله میان محل تصمیم‌گیری و محل اجرای سیاست، احتمال تخصیص نامناسب منابع و رشد هزینه‌های مبادله را بالا می‌برد. فعالان اقتصادی برای دریافت مجوز، تأمین مالی یا پیگیری امور اجرایی ناچارند مسیرهای اداری طولانی‌تری طی کنند. تأخیر، ابهام و تعدد مراکز تصمیم‌گیری، ریسک نهادی را افزایش می‌دهد و افق برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاران را کوتاه می‌کند. بخشی از منابع نیز از تولید فاصله می‌گیرد و راهی بازار دارایی و فعالیت‌های کوتاه‌مدت می‌شود.
تمرکزگرایی بهره‌برداری از مزیت‌های سرزمینی را نیز تضعیف کرده است. تنوع معدنی، کشاورزی، صنعتی، انرژی، گردشگری و ترانزیتی ایران ظرفیت شکل‌دادن به قطب‌های متعدد رشد را دارد؛ اما تصمیم‌گیری دور از واقعیت‌های محلی، سرمایه را همیشه به سوی پُربازده‌ترین فرصت‌ها هدایت نمی‌کند. کاهش بهره‌وری سرمایه و بلااستفاده‌ماندن قسمتی از ظرفیت تولیدی کشور، از نتایج این وضعیت است.
ادامه این روند، مهاجرت نیروی انسانی متخصص به تهران و چند کلان‌شهر را تشدید می‌کند و فشار بر مسکن، حمل‌ونقل، آب و محیط‌زیست مناطق مرکزی را افزایش می‌دهد. انباشت فعالیت و تصمیم‌گیری در محدوده‌ای کوچک، آسیب‌پذیری کشور را در برابر شوک‌های طبیعی، زیست‌محیطی، امنیتی و اقتصادی نیز بالا می‌برد.
*تجربه‌های جهانی چه می‌گویند؟
کشورها مسیرهای متفاوتی برای توسعه منطقه‌ای پیموده‌اند، اما تجربه‌های موفق بر یک اصل مشترک استوارند: واگذاری اختیار باید با انتقال منابع و پذیرش مسئولیت همراه باشد.
کره‌جنوبی، ضمن حفظ سیاست‌گذاری کلان در دولت مرکزی، بخشی از اختیارات اجرایی و توسعه صنعتی را به دولت‌های محلی سپرد. ایجاد خوشه‌های تخصصی، توسعه زیرساخت‌های ارتباطی و پیوند میان دانشگاه، صنعت و مدیریت محلی، به گسترش مراکز تولید و فناوری در خارج از سئول کمک کرد.
مالزی با ایجاد کریدورهای اقتصادی، سرمایه‌گذاری صنعتی را به مناطق مختلف هدایت کرد. ترکیه آژانس‌های توسعه منطقه‌ای را گسترش داد؛ برزیل نظام انتقالات مالی میان دولت مرکزی و ایالت‌ها را بازنگری کرد؛ اندونزی به واگذاری تدریجی اختیارات روی آورد و ژاپن نقش دولت‌های محلی را در توسعه منطقه‌ای تقویت کرد.
وجه مشترک این تجربه‌ها، پیوند تمرکززدایی اداری با اصلاح نظام مالی، اطلاعاتی و نظارتی است. انتقال اختیار بدون منابع، قدرت تصمیم‌گیری محلی را صوری می‌کند؛ انتقال منابع بدون پاسخ‌گویی نیز زمینه اتلاف و رانت را فراهم می‌آورد. این سه مؤلفه باید در کنار یکدیگر قرار بگیرند.
*راه‌های خروج از تله تمرکزگرایی
اصلاح این چرخه پیش از هر چیز به تغییر قواعد تخصیص منابع و تصمیم‌گیری نیاز دارد. اجرای مرحله‌ای اصلاحات، امکان فعال‌کردن ظرفیت‌های منطقه‌ای را بدون اخلال در ثبات اقتصاد کلان فراهم می‌کند.
نخست، نسبت تسهیلات به سپرده در هر استان باید در ارزیابی عملکرد شبکه بانکی جایگاهی جدی پیدا کند. مقصود، حبس منابع هر استان در همان منطقه نیست؛ مسئله آن است که استان‌های دارای توان تجهیز سپرده، دسترسی متناسبی به اعتبار مولد داشته باشند. اجرای درست این سیاست، منابع بیشتری را به بنگاه‌های کوچک و متوسط می‌رساند و خروج نامتوازن سرمایه از استان‌ها را کاهش می‌دهد.
دوم، نظام مالیاتی باید محل واقعی خلق ارزش را دقیق‌تر بازتاب دهد. ثبت مالیات شرکت‌ها بر پایه محل استقرار دفتر مرکزی، سهم استان محل تولید را کم‌رنگ می‌کند. توزیع بخشی از درآمدهای مالیاتی متناسب با محل تولید، استخراج، فرآوری یا ارائه خدمات، انگیزه مدیران محلی را برای پشتیبانی از سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌ها افزایش می‌دهد.
سوم، ابزارهای تأمین مالی منطقه‌ای باید گسترش یابند. صندوق‌های سرمایه‌گذاری محلی، اوراق پروژه‌های استانی و ظرفیت بازار سرمایه، وابستگی طرح‌های توسعه‌ای به بودجه عمومی را کاهش می‌دهند و پس‌اندازهای محلی را به سوی فعالیت‌های مولد هدایت می‌کنند. کارایی این ابزارها به شفافیت، ارزیابی اقتصادی دقیق و نظارت حرفه‌ای وابسته است.
چهارم، نظام برنامه‌ریزی سرزمینی به بازآرایی نیاز دارد. هر استان باید بر پایه مزیت‌های واقعی خود، راهبرد توسعه، شاخص‌های قابل‌اندازه‌گیری و اختیارات اجرایی متناسب داشته باشد. با این تغییر، رقابت استان‌ها از جذب بودجه دولتی به سوی افزایش بهره‌وری، نوآوری، صادرات و خلق ارزش افزوده حرکت خواهد کرد.
پنجم، ایجاد نظام داده‌های باز و حساب‌های منطقه‌ای دقیق ضروری است. بدون اطلاعات شفاف درباره جریان سپرده و تسهیلات، درآمدهای مالیاتی، اشتغال، سرمایه‌گذاری و ارزش افزوده استان‌ها، ارزیابی سیاست‌های منطقه‌ای ممکن نخواهد بود. شفافیت داده‌ها، کیفیت تصمیم‌گیری را بهبود می‌بخشد و امکان سنجش عملکرد مدیران را فراهم می‌سازد.
در نهایت، واگذاری اختیار باید با ارزیابی عملکرد تکمیل شود. بهره‌وری، اشتغال پایدار، سرمایه‌گذاری، صادرات، نوآوری و کیفیت حکمرانی می‌توانند معیار سنجش عملکرد استان‌ها باشند و بخشی از تخصیص منابع آینده نیز بر پایه نتایج واقعی صورت گیرد. این سازوکار، به مدیران محلی انگیزه می‌دهد و مانع انتقال ناکارآمدی از مرکز به استان‌ها می‌شود.
*جمع‌بندی
آینده اقتصاد ایران به میزان منابع در اختیار دولت خلاصه نمی‌شود. نحوه سازمان‌دهی نهادها و توزیع اختیار و فرصت، سهمی تعیین‌کننده در این آینده دارد. حرکت سیاست‌گذاری از منطق توزیع بودجه به سوی خلق ارزش، رقابت‌پذیری منطقه‌ای و حکمرانی مبتنی بر بهره‌وری، ظرفیت استان‌ها را به پشتوانه‌ای برای رشد، اشتغال، صادرات و تاب‌آوری اقتصاد ملی تبدیل خواهد کرد.
توسعه متوازن با تضعیف مرکز یا پراکندن بی‌ضابطه منابع به دست نمی‌آید. هدف، شکل‌گیری شبکه‌ای از قطب‌های اقتصادی مکمل است که در چارچوب سیاست‌های ملی، اختیار کافی برای فعال‌کردن مزیت‌های خود داشته باشند و در برابر تصمیم‌ها و منابع‌شان پاسخ‌گو بمانند. بدون این اصلاح، تمرکز سرمایه و نیروی انسانی ادامه می‌یابد و بخش بزرگی از توان سرزمینی ایران همچنان بی‌استفاده خواهد ماند.
ثبت دیدگاه
مجموع دیدگاهها : 0در انتظار بررسی : 0انتشار یافته : ۰